¿Por qué no se ha invocado la responsabilidad de proteger en Ucrania?

En este análisis te explicamos qué es la responsabilidad de proteger (R2P) adoptada en 2005 por las Naciones Unidas, cuáles son sus límites a través de casos reales y por qué no se ha invocado, por ahora, en el contexto de la Ucrania. Todo ello con las aportaciones de Mauricio Díaz, profesor del Curso de Experto Internacional en Protección de Civiles de LISA Institute.

El principio de la Responsabilidad de Proteger, conocido como R2P, es una obligación política de la comunidad internacional, adoptada en el año 2005 tras la Cumbre Mundial de Naciones Unidas. El concepto nació como respuesta a las catástrofes humanitarias sucedidas durante la década de los 90 en Ruanda y en la antigua Yugoslavia.

La falta de actuación en el genocidio de Ruanda en 1994 y la intervención humanitaria de la OTAN, que no fue autorizada por Naciones Unidas en Kosovo en 1999, desencadenaron la división de la comunidad internacional: mientras que unos denunciaban la intervención argumentando que esta era ilegal, otros defendían que la “legalidad” tenía menor importancia que el imperativo moral de salvar vidas.

En este punto, la comunidad internacional se planteaba dos opciones: evitar la intervención de los Estados y las organizaciones internacionales en otro Estado y, de esta forma, respetar la soberanía del último (lo que también suponía pasar por alto las crisis humanitarias que sucedían en aquel momento por obedecer las directrices del derecho internacional) o eludir la Carta de Naciones Unidas y llevar a cabo, unilateralmente, una intervención militar justificada por motivos humanitarios.

En este contexto, en 2001 el informe de la Comisión Internacional sobre la Intervención y la Soberanía Estatal (CIISE) formuló un significado alternativo de la “responsabilidad de proteger” de los Estados. El documento señalaba que la soberanía de los Estados no hacía referencia solamente a los privilegios e inmunidades del Estado, sino también a su responsabilidad de proteger. De esta forma, cuando un Estado incumplía este deber, la responsabilidad de proteger se elevaba a la comunidad internacional.

La Comisión argumentó que la comunidad internacional no debía centrarse en el “derecho” legal o moral de los Estados a intervenir, sino en la responsabilidad de proteger a las personas en peligro, en concreto, a la población civil.

Sobre la base de este razonamiento, en 2005, la Cumbre Mundial de la ONU adoptó por unanimidad la “responsabilidad de proteger a las poblaciones del genocidio, los crímenes de guerra, la limpieza étnica y los crímenes contra la humanidad” en los párrafos 138 y 139 del Documento Final de la Cumbre Mundial de 2005.

Límites de la Responsabilidad de proteger

Esta resolución limitó la aplicación del principio de la responsabilidad de proteger a los cuatro tipos de crímenes atroces mencionados: genocidio, crímenes de guerra, limpieza étnica y crímenes contra la humanidad.

Los tres primeros están definidos en documentos legales como en los Convenios de Ginebra de 1949 y sus Protocolos Adicionales de 1997, el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional de 1948 y, por último. en la Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio de 1948.

En relación a la limpieza étnica es necesario apuntar que ha sido reconocida como un crimen independiente regulado por la ley internacional tras el conflicto de la antigua Yugoslavia en los años 90 y así se ha utilizado en resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y de la Asamblea General.

Sin embargo, la responsabilidad de proteger no es todavía una norma del derecho convencional ni del derecho internacional consuetudinario. Es decir, puede describirse como una “norma política” que se emplea con base a su aparición en texto jurídicos como la Convención sobre el Genocidio.

Esta compromete “políticamente” a la comunidad internacional a tomar medidas apropiadas si se diera el caso en el que fuera necesaria su aplicación. Una vez que una norma ha obtenido la aceptación formal y el uso generalizado, puede pasar a formar parte del Derecho Internacional consuetudinario.

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Tras el ya mencionado Documento Final de la Cumbre 2005, el ex Secretario General de las Naciones Unidas, Ban Ki Moon, argumentó que debían abordarse la manera de evitar el empleo indebido de la responsabilidad de proteger. Por este motivo se presentó en la Asamblea General en el año 2009 el informe Hacer efectiva la responsabilidad de proteger (A/63/677). Dicho informe desarrolla los párrafos 138 y 139 del Documento Final 2005 y establece las pautas para hacer efectiva la responsabilidad de proteger, tanto por Naciones Unidas como por las organizaciones regionales.

Las medidas que el documento estipula se conforman en tres pilares: la responsabilidad de proteger que concierne al Estado; la asistencia internacional y la construcción de capacidad (responsabilidad de proteger de un tercer Estado que esté siendo testigo de la comisión de crímenes de otro); y la respuesta oportuna y decisiva para prevenir y parar el genocidio, la limpieza étnica, los crímenes de guerra y los crímenes de lesa humanidad (acuerdo de los Estados para participar en la responsabilidad de proteger).

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¿Cuándo podría intervenir la comunidad internacional en un Estado bajo el principio de la responsabilidad de proteger?

Según el principio de la responsabilidad de proteger, la comunidad internacional tiene la responsabilidad de asistir a un Estado cuando este incumple su responsabilidad (ya sea por falta de voluntad o capacidad o complicidad en la comisión de crímenes) así como de prevenir las atrocidades masivas o de proteger a sus ciudadanos frente a las mismas.

Esta “responsabilidad” puede llevarse a cabo a través de una organización internacional, como Naciones Unidas, a través del Capítulo VIII de la Carta de Naciones Unidas u otras organizaciones regionales.

El Documento Final de la Cumbre Mundial de la ONU establece tres tipos de procedimientos para asistir a un Estado en la condición previamente mencionada. Estos son, las medidas preventivas, las medidas coercitivas -el Documento Final caracteriza a las mismas como “medios diplomáticos, humanitarios y otros medios pacíficos”- y, en el último caso, las que implican el uso de la fuerza o la intervención militar.

Con relación a las medidas preventivas algunas de ellas son la asistencia económica, la mediación o la creación de instituciones políticas que asistan al Estado. Solo cuando se ha demostrado que estas medidas no han sido efectivas, la comunidad internacional puede acudir a medias coercitivas como las sanciones o la amenaza de remitir a los autores a la Corte Penal Internacional (CPI).

Si las medidaas de arreglo pacífico de las controversias no dan resultado, entonces, y únicamente entonces, el Consejo de Seguridad consideraría una resolución bajo el capítulo VIII, con una capacidad multidimensional.

La autorización legal de la ONU se limita a cuatro tareas militares: la vigilancia y el control, la asistencia humanitaria, la aplicación del embargo de armas y, por último, la aplicación de una zona de exclusión aérea. Esta última es un área en la que está restringido o prohibido el vuelo de aviación militar para evitar que se ataque a la población civil o para facilitar el suministro de ayuda humanitaria.

El documento del CIISE y el informe A/59/56512 de 2004 del ex Secretario General de la ONU, Ban Ki Moon, plantean un concepto más amplio de “libertad”: desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos. En este sentido, propusieron cinco “principios de precaución” o “criterios de legitimidad” para ayudar a guiar una posible acción militar en virtud de la Carta de Naciones Unidas. Estos son:

• Gravedad del daño. La amenaza de atrocidades debe ser lo suficientemente clara y extrema como para justificar la fuerza militar.
• Propósito adecuado. El objetivo central de la intervención debe ser evitar o detener el sufrimiento.
• Último recurso. La fuerza militar debe ser el último recurso una vez que se hayan explorado todas las opciones no militares razonables.
• Medios proporcionales. La escala y la duración de la acción militar deben ser proporcionales a los fines perseguidos.
• Equilibrio de las consecuencias. El Consejo de Seguridad debe valorar si existe posibilidad de éxito sin empeorar la situación.

La polémica de la intervención militar de la OTAN en Libia

Una vez comprendidas las condiciones necesarias que deben darse para la implementación del principio de la responsabilidad de proteger, vamos a proceder a exponer un caso concreto, en el que el Consejo de Seguridad invocó el principio de responsabilidad de proteger y autorizó por primera vez el uso de la fuerza en un Estado.

En el año 2011, las fuerzas internacionales intervinieron en Libia bajo la resolución de la ONU, que permitió el uso de la fuerza en el país. Este acontecimiento se consagra como el primer caso de aplicación de la norma de la responsabilidad de proteger. Cabe señalar que la intervención en Libia ocasionó gran controversia.

En Libia, el conflicto comenzó con las protestas de la “Primavera Árabe” contra el gobierno de Muamar el Gadafi. Paulatinamente, los grupos sublevados llegaron a tomar el control de algunas ciudades y esto derivó en un enfrentamiento armado. El gobierno de Gadafi respondió a las protestas mediante la represión, atentando contra los derechos civiles y la seguridad de la población civil.

Por este motivo, en el año 2011, el Consejo de Seguridad de la ONU, el Consejo de Derechos Humanos y el Ex Secretario General, Ban Ki-moon, instaron a Libia a que respetara sus obligaciones de proteger a la población civil con medidas preventivas. Sin embargo, Gadafi ignoró las peticiones de la ONU.

De esta forma, el 26 de febrero de ese mismo año, el Consejo de Seguridad aprobó la adopción de medidas coercitivas, mediante la resolución S/RES/1970 (2011), alegando que en Libia se estaban cometiendo crímenes contra la humanidad. El Consejo impuso sanciones y remitió a Gadafi a la Corte Penal Internacional.

El 4 de marzo, el Centro Global y la Coalición Internacional para el R2P publicaron una carta abierta al Consejo de Seguridad, demostrando que la Resolución de 1970 no había logrado que los ataques revirtieran. Además, en el documento, ambas organizaciones solicitaban la adopción de medidas adicionales.

Tras el asalto a Bengasi, ciudad situada en el noreste de Libia, el Consejo de Seguridad de la ONU aprobó la resolución S/RES/1973 (2011) el 17 de marzo de 2011, con la abstención de China, Rusia, Brasil, Alemania e India. El documento autorizaba el uso de “todas las medidas necesarias para proteger a los civiles y las zonas pobladas por civiles”. El propósito de la resolución de la ONU y la participación del componente militar, estaba limitado a la protección humanitaria y esta restricción pretendía evitar que las fuerzas internacionales intervinieran en la guerra civil para provocar un “cambio de régimen”.

Sin embargo, la intervención de la OTAN dió lugar a gran controversia. Varios Estados miembros, académicos y organizaciones humanitarias denunciaron que la OTAN sobrepasó los límites concedidos por Naciones Unidas, con el objetivo de llevar acabo un “cambio de regimen”. Cabe señalar que en Libia murieron varios civiles en manos de la organización.

El embajador de la India ante la ONU, Hardeep Singh Puri, describió a la OTAN como el “brazo armado” del Consejo de Seguridad y argumentó que el objetivo en Libia había pasado casualmente de proteger a los civiles en Bengasi a derrocar el régimen de Trípoli.

En contraposición, el resto de Estados opinaban que la actuación de la organización estaba respaldada por la cláusula de la Resolución de 1973, que permitía adoptar “todas las medidas necesarias” para proteger a la población civil.

Simon Adams, Director Ejecutivo del Centro Global para la Responsabilidad de Proteger, argumenta en su informe, Libia y la responsabilidad de proteger: Resultados y Perspectivas, que la intervención militar internacional en Libia “salvó vidas”. El 26 de febrero, cuando se aprobó la Resolución 1970, ya estaba claro que Gadafi estaba dispuesto a utilizar cualquier medio disponible para aplastar un levantamiento que se estaba desarrollando rápidamente contra cuatro décadas de dictadura excéntrica.

El heredero aparente de Gadafi, su hijo Saif al-Islam, apareció en la televisión libia advirtiendo de los “ríos de sangre” que correrían si la rebelión no se detenía. Invocando un lenguaje que recordaba el genocidio de 1994 en Ruanda, el propio Gadafi describió a los manifestantes como “ratas” y “cucarachas” enloquecidas por las drogas. Prometió “limpiar Libia casa por casa”.

En la actualidad, la creciente anarquía en el país y las continuas disputas entre las milicias armadas, mantienen abierto el debate sobre la eficacia de la intervención extranjera en Libia.

Por qué en Ucrania no se ha invocado la responsabilidad de proteger

En el contexto de la guerra en Ucrania, Rusia justifica la invasión y la anexión de Crimea en 2014, como una intervención para proteger a la población ucraniana de habla rusa. Según los argumentos del presidente ruso, Vladimir Putin, Ucrania habría cometido un crimen de genocidio contra esta población.

Sin embargo, el 16 de marzo de este año, la Corte Internacional de Justicia (CIJ) emitió una sentencia que argumentaba que Rusia no tenía motivos para atacar a Ucrania basándose en las reclamaciones de genocidio. El documento también ordenaba a Rusia que detuviera sus operaciones militares en Ucrania.

Lo que sí es cierto es que en la actualidad se han emitido acusaciones contra Rusia, por la posible comisión de crímenes internacionales en Ucrania. Además, es preciso señalar que el fiscal de la Corte Penal Internacional (CPI) abrió el pasado mes de febrero una investigación para determinar la posible comisión de crímenes de guerra y contra la humanidad en Ucrania.

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El presidente ucraniano, Volodomir Zelenski, ha solicitado reiteradas veces el apoyo militar de la comunidad internacional en la guerra. Sin embargo, por el momento, esta no lo ha hecho.

Para comprender los motivos por los cuales los Estados, las organizaciones internacionales y regionales no han intervenido con el uso de la fuerza en Ucrania, bajo el principio de la responsabilidad de proteger, hemos consultado a Mauricio Díaz, experto en misiones internacionales de la ONU en Líbano, Israel, Siria y Haití y profesor del Curso de Experto Internacional en Protección de Civiles de LISA Institute. El experto plantea cuatro problemas principales, que explican la no injerencia.

En primer lugar, como ya explicamos con anterioridad, la responsabilidad de proteger, es una “norma política”. Mauricio Díaz, considera que cuando las resoluciones son políticas, siempre puede haber intereses creados para actuar bajo la norma de la responsabilidad de protección, ya sea por parte de un Estado, de un conglomerado de Estados o de organizaciones regionales.

“Tomar una decisión sobre la base de la responsabilidad de la protección, es un tema político, y hay que tratar de no causar lo que sucedió en Libia, donde el remedio fue peor que la enfermedad, debido a los bombardeos que se produjeron por parte de la OTAN”, asegura el profesor de LISA Institute.

El segundo de los dilemas planteados según el experto, hace referencia al artículo 5 del Tratado del Atlántico Norte, por el que, ningún estado miembro de la OTAN puede intervenir en otro Estado si este no es parte de la organización.

En tercer lugar, y en relación con el principio del “equilibrio de las consecuencias”, del informe de la Comisión Internacional sobre la Intervención y la Soberanía Estatal (CIISE) y el informe A/59/56512 de 2004 del Ex Secretario General de la ONU, Ban Ki Moon, Mauricio Díaz declara que, la comunidad internacional no debería actuar en un conflicto bajo el principio de la responsabilidad de proteger si “el apoyo internacional pudiese causar más daño del que la población civil de Ucrania, y en concreto los grupos vulnerables -niños, mujeres y ancianos- ya están sufriendo”.

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“Existe un temor internacional a que Vladimir Putin, como presidente de Rusia, pueda entender la injerencia extranjera como una amenaza a su soberanía”. La comunidad internacional teme que Rusia pudiera tomar medidas que se escapen de los límites de Ucrania”, explica el experto.  

Otro de los motivos que dificultan la apoyo internacional en Ucrania y que Mauricio Díaz plantea, es la presencia de Rusia en el Consejo de Seguridad, como uno de los cinco miembros permanentes -junto a China, Estados Unidos, Francia y Reino Unido-. Los miembros permanentes cuentan con un poder de voto especial. En el caso de que uno de los “cinco grandes” ejerza su poder de veto dentro del Consejo de Seguridad, la resolución o la decisión no se aprobará. Para que la ONU y su consejo de seguridad voten y no veten una resolución bajo los capítulos VII y VIII (en caso de que fuera una organización internacional) en Ucrania, Rusia debería abstenerse o votar a favor de la decisión.

La última de las razones que el experto expone, es la falta de fuerzas militares y policiales de carácter permanente por parte de Naciones Unidas. “Para hacer uso de la fuerza bajo el capítulo VIII, es necesaria la componente militar”. “La ONU, por sí sola, no la tiene”. Por lo tanto, necesita la cooperación y la prestación de todo un sistema de sostenimiento logístico estratégico, para poder apoyar militarmente”, asegura Mauricio Díaz.

Con relación a las capacidades de la Unión Europea para intervenir en el conflicto, el experto asegura que “la Unión podría tomar medidas a través la negociación o la mediación. También sabemos que la Unión Europea puede hacer uso de la fuerza, aunque es mucho más complicado que esto suceda. Existe un “embrión” de fuerzas de la UE, pero todavía no cuentan con el poder intelectual necesario para la intervención en un tercer Estado”.

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Finalmente, Mauricio Díaz asegura que “va a ser díficil que la comunidad internacional apoye militarmente con el uso de la fuerza”. Considera también que la solución va a estar encaminada por “las vías de la mediación y el arbitraje internacional, por parte de Naciones Unidas o de la Unión Europea”.

Como conclusión, hemos comprendido que el principio de la responsabilidad de proteger paasa por una decisión política, y por tanto, hay que tener en cuenta los intereses políticos que pudieran existir para apoyar militarmente a otro soberano país bajo esta norma.

Así, antes de proceder al uso de la fuerza, deben aplicarse otro tipo de medios, estipulados por el Documento Final de la ONU en 2005, como el llamamiento al cumplimiento del derecho internacional, la negociación o mediación. Para la intervención militar bajo el principio del R2P, deben tenerse en cuenta otros factores, más allá de la efectividad de las medias preventivas.

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