En el Bloque 3 «Diplomacia y Multilateralismo» del Máster Profesional de Analista Internacional y Geopolítico de LISA Institute se explica en profundidad qué es la Diplomacia y cuáles son sus principales tipos, entre los que se encuentra la Diplomacia preventiva. En este artículo te explicamos en qué consiste esta modalidad de la Diplomacia y cuáles son los factores esenciales para que se desarrolle con éxito basados en casos reales de Naciones Unidas.
¿Qué es la Diplomacia y qué tipos existen?
Según el Diccionario del Español Jurídico de la misma RAE, Diplomacia es el «conjunto de acciones mediante las que un Estado pone en práctica su política exterior». En esta concisa definición, están presentes los elementos fundamentales de la noción técnica de la Diplomacia:
- Se trata de una materia esencialmente práctica, que se refleja en actuaciones de parte de los Estados.
- Forma parte de la actividad propia de los Estados.
- Tiene una connotación esencialmente internacional, ya que se refiere a la ejecución o puesta en práctica de la política exterior de cada Estado, lo cual incluye sus relacionamientos de todo tipo con otros Estados y sujetos de Derecho Internacional.
En relación a los tipos de diplomacia que existen:
- Diplomacia ad hoc. Apunta a lo que se suele llamar «nuevas formas de la Diplomacia», en particular la que se desarrolla por intermedio de Misiones Especiales y de intercambios directos entre altas autoridades de los Estados, o «Diplomacia de alto nivel».
- Diplomacia científica. Según la definición más extendida, es el conjunto de acciones de cooperación y colaboración a nivel bilateral y multilateral que tienen como fin la promoción de la investigación científica, la innovación y la transferencia de tecnología.
- Diplomacia clásica. Se refiere a la Diplomacia bilateral entre Estados, que se desarrolla por intermedio de Misiones Diplomáticas de carácter permanente.
- Diplomacia digital. Se ocupa de la interfaz entre la Diplomacia y las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC). Puede hacer referencia a la adopción de tecnologías digitales por parte de los agentes diplomáticos en el ejercicio de sus funciones o el uso de herramientas diplomáticas para abordar temas propios de la digitalización, como la seguridad cibernética. Para esta segunda acepción, también se utiliza el término «Ciberdiplomacia».
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- Diplomacia multilateral o diplomacia parlamentaria. Se refiere a la Diplomacia que se desarrolla en el seno o bajo los auspicios de organizaciones internacionales y conferencias, ya sea por intermedio de Misiones Permanentes ante las organizaciones o de delegaciones ante órganos o conferencias. En algunos países, se usa el término «Diplomacia parlamentaria» para referirse a actividades oficiales internacionales que realicen los miembros del Parlamento o del órgano legislativo.
- Diplomacia pública. Término muy en boga, que se refiere a las labores que realizan los gobiernos para generar información destinada a explicar sus políticas a ciudadanos de otras naciones. Se distinguiría de la Diplomacia tradicional porque el destinatario de las acciones de un gobierno es la sociedad civil (particulares) de otros Estados, y no los Estados mismos.
- Diplomacia preventiva. En las Naciones Unidas, es un concepto muy utilizado que consiste en acciones y medidas dirigidas a evitar o conjurar conflictos antes de que estos surjan. Se contrasta con las medidas diseñadas para responder a situaciones de crisis, como el logro de la paz (peace-making), el mantenimiento de la paz (peace-keeping) o la consolidación de la paz (peace-building).
¿Qué es la Diplomacia preventiva?
Según la definición otorgada por la Organización de las Naciones Unidas (ONU), por Diplomacia preventiva se entienden las medidas diplomáticas adoptadas para evitar la escalada de las disputas hasta convertirse en conflictos y para limitar su propagación. Esta se puede realizar de maneras diferentes y en distintos foros, tanto públicos como privados, pero su expresión más común es el trabajo de los enviados diplomáticos desplegados en las zonas de crisis, cuyo objetivo es fomentar el diálogo, la avenencia y la resolución pacífica de las tensiones.
También puede incluir los esfuerzos del Consejo de Seguridad, el Secretario General y otros agentes por disuadir del uso de la violencia en los momentos críticos. El término de «Diplomacia preventiva» se utilizó por primera vez de manera oficial en un informe escrito por el ex Secretario General, Boutros Boutros-Ghali, titulado «Una Agenda para la Paz», publicado durante la 47ª sesión de la Asamblea General el 17 de julio de 1992. Este se trataba de un documento que recogía el Marco conceptual de la Diplomacia preventiva y el mantenimiento de la Paz.
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La Diplomacia preventiva se identifica más como una forma de prevención operativa de conflictos que de prevención estructural de conflictos. Esto quiere decir que tiene un enfoque a corto plazo. Normalmente, esta se suele utilizar en momentos de crisis aguda en los que el riesgo de violencia a gran escala es inminente y se centra más en la dinámica de la escalada que en las causas estructurales del conflicto.
Si esta es exitosa, puede llegar a impedir el estallido de violencia a gran escala y ayudar a crear un espacio político que permita realizar reformas estructurales para conseguir una resiliencia al conflicto más duradera. No obstante, si no se consiguen abordar las causas estructurales del conflicto, los resultados obtenidos por la Diplomacia preventiva pueden verse comprometidos a medio y largo plazo.
Dentro de los límites de la Carta de las Naciones Unidas, el papel de la ONU en la Diplomacia preventiva incluye la acción política a través del Departamento de Asuntos Políticos, el desarme, especialmente de las armas nucleares, y la acción en materia de Derechos Humanos centrada en el fortalecimiento del respeto de los Derechos Humanos. Las medidas utilizadas en el transcurso de estas actividades, según Boutros-Ghali, en «Una Agenda para la Paz», deben centrarse en crear confianza y necesitan una alerta temprana basada en la recopilación de información y en la búsqueda informal o formal de hechos. En un posterior suplemento del informe, también se menciona que algunas «decisiones duras» pueden ser necesarias en la tarea de mantenimiento de la Paz. Estas incluyen sanciones y acciones coercitivas recopiladas en el Capítulo VII de la Carta de la ONU.
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Factores de éxito de la Diplomacia preventiva
La Diplomacia preventiva se puede dar por exitosa cuando impulsa un cambio en la dinámica de un conflicto, de una volátil a una de contención y desescalada. Este cambio es el resultado de las decisiones y acciones de tres categorías de actores:
- Las partes del conflicto (es decir, los que tienen el poder de decidir si se produce una escalada de violencia a gran escala en un entorno determinado).
- Los interventores de la Diplomacia Preventiva que se esfuerzan por influir y apoyar las decisiones de las partes del conflicto en una dirección no violenta.
- Otros actores con influencia sobre las partes del conflicto.
El éxito depende de un gran número de elementos que pueden variar enormemente de conflicto a conflicto. Sin embargo, un estudio de la Universidad de las Naciones Unidas certificó, basándose en el análisis de seis casos como Guinea (2008-10), Líbano (2011- 17), Malawi (2011-12), Nigeria (2015), Sudán (2010-11) y Yemen (2011), existe un Marco conceptual que puede explicar por qué la Diplomacia Preventiva funciona.
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Concretamente, se han identificado seis factores que fueron esenciales en todos los casos que estudiaron:
- Las partes del conflicto aún no habían decidido recurrir a la violencia a gran escala. Esto creó la posibilidad de que las intervenciones diplomáticas tuvieran éxito.
- Las partes aceptaron la Diplomacia preventiva de la ONU. En los casos en los que el consentimiento no se produjo desde el principio, la ONU tuvo que ganárselo. Por otra parte, la ONU a veces cedía el paso a una organización regional que tomaba la iniciativa.
- Hubo un alto nivel de Cooperación y Unidad Internacional y Regional. Las principales dinámicas a este respecto fueron que el Consejo de Seguridad de la ONU estuvo unido a los principales actores internacionales y regionales, apoyaron el liderazgo de la ONU en materia de Diplomacia Preventiva y/o la Diplomacia Preventiva de la ONU se llevó a cabo en asociación o coordinación con otros actores internacionales.
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- La influencia internacional se utilizó eficazmente. Esto fue especialmente cierto en el caso de la influencia blanda, que incluía los buenos oficios del Secretario General de la ONU ejercidos a través de un enviado, una postura unificada de la Comunidad Internacional, y el despliegue de recursos y conocimientos técnicos de la ONU para apoyar los esfuerzos de prevención. Nuestros casos no revelaron un patrón claro en cuanto a las formas coercitivas de influencia.
- El enviado de la ONU tenía el conjunto adecuado de atributos y habilidades. A menudo, esto incluía un profundo conocimiento del conflicto y de las partes, una afinidad regional o cultural con las partes y habilidades de comunicación y persuasión.
- Hubo una buena Coordinación y Cooperación Interna de la ONU. El equipo de las Naciones Unidas en el país y las oficinas regionales de la ONU son socios fundamentales en los esfuerzos de Diplomacia Preventiva de los enviados.
- De acuerdo con el Artículo 39 de la Carta de las Naciones Unidas, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas tiene la capacidad de determinar cuándo existe una amenaza a la Paz, quebrantamiento de la Paz o acto de agresión y puede decidir qué medidas tomar para mantener o restablecer esta Paz y Seguridad. Estas están recogidas en el Capítulo VII de la Carta y reciben el nombre de «Medidas Coercitivas». Estas medidas pueden ir desde la aplicación de sanciones selectivas al uso de la fuerza en caso concreto.
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- Según el Artículo 41, las Medidas Coercitivas aprobadas por el Consejo de Seguridad no deben implicar el uso de la Fuerza Armada. Asimismo, se indica que los Estados miembros pueden ser instados a aplicar estas medidas para hacer efectivas las decisiones tomadas por este Consejo. Las medidas constan de la interrupción total o parcial de las relaciones económicas y de las comunicaciones ferroviarias, marítimas, aéreas, postales, telegráficas, radioeléctricas, y otros medios de comunicación, así como la ruptura de relaciones diplomáticas.
- Si el Consejo considera que existe una amenaza real para la paz, un quebrantamiento de la paz o un acto de agresión puede pedir a los miembros de la ONU que apliquen sanciones diplomáticas o económicas para evitar emprender acciones militares contra los Estados infractores. Para ello, el Consejo de Seguridad dispone de un órgano subsidiario, los Comités de Sanciones, compuesto por todos los miembros del Consejo de Seguridad y presidido por los miembros no permanentes del Consejo.
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