La reciente crisis diplomática entre España e Italia a raíz de la reinstauración de los controles fronterizos entre ambos países tras los incidentes de Ceuta ha puesto de manifiesto que el espacio de libre circulación comunitario puede ser suspendido en casos y supuestos excepcionales. Joaquín Amela explica en qué situaciones permite el Código de Fronteras Schengen este restablecimiento de controles internos, qué plazos y requisitos de notificación impone a los Estados miembros, y qué otros precedentes recientes (desde grandes eventos deportivos hasta la crisis migratoria de los Balcanes) ilustran el uso de esta cláusula excepcional dentro de la Unión Europea.
El 19 de junio de 1990 se firmó por parte de Francia, Alemania, Bélgica, Luxemburgo y los Países Bajos el Convenio Schengen, con la finalidad de crear un espacio sin controles en las fronteras interiores de dichos países, al que se han ido sumando gradualmente la mayoría de los Estados miembros pertenecientes a la Unión Europea, además de Noruega, Islandia, Suiza y Liechtenstein. Dicho Convenio, que entró en vigor en 1995, permite que los ciudadanos comunitarios de los países adheridos al mismo puedan desplazarse libremente de un país a otro dentro del espacio Schengen, sin someterse a controles de identidad por parte de las autoridades de los países firmantes del Convenio.
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Los últimos Estados miembros en aplicar el Convenio Schengen fueron Rumanía y Bulgaria, quienes son miembros de pleno derecho de la Unión Europea desde 2007, pero no fue hasta el 31 de marzo de 2024 cuando pusieron fin a los controles aéreos y marítimos en su territorio y hasta el 1 de enero de 2025 el fin de los controles terrestres.
Países no firmantes de Schengen
Cabe destacar que, de los 27 Estados miembros de la Unión Europea, tan solo 2 de ellos, la República de Irlanda y Chipre, no forman parte del Espacio Schengen, por diferentes motivos. En cuanto a la República Irlandesa, su especial relación geográfica, cultural y comercial con el Reino Unido, con el que tiene una zona de viaje común sin controles fronterizos, así como con su vecino Irlanda del Norte, con el que mantiene una frontera abierta y sin controles, hace que rechace sistemáticamente adoptar el Convenio Schengen en su territorio, ya que ello supondría considerar a Belfast y Londres fronteras exteriores de la Unión Europea y, por tanto, obligaría a establecer puntos de control físico entre ellos, ralentizando los flujos diarios de personas y mercancías de un territorio a otro.
El caso de Chipre es diferente, ya que el único obstáculo de la isla mediterránea para adoptar el Convenio Schengen es el pequeño territorio bajo ocupación turca situado en el norte del país desde 1974, que ha venido imposibilitando sistemáticamente la libre circulación en el territorio chipriota, ya que existe una línea verde entre el norte y el sur del país administrada por Naciones Unidas y que impide la efectiva aplicación del acervo comunitario. Sin embargo, su adhesión está muy cercana, aunque sigue supeditada a la superación del conflicto político con Turquía y a la capacidad de garantizar el control migratorio en su territorio, líneas rojas marcadas por Bruselas.
Supuestos de suspensión del espacio Schengen
El Código de fronteras Schengen establece en su artículo 25 la posibilidad de un restablecimiento temporal de los controles en las fronteras interiores en los supuestos de amenaza grave para el orden público o la seguridad interior de un Estado miembro, con la siguiente duración y límites temporales:
- Siempre con carácter excepcional y durante un período de tiempo limitado no superior a 30 días, o mientras se prevea que persiste la amenaza grave cuando su duración sobrepase el plazo de 30 días.
- No podrá sobrepasar en total el período de 6 meses, salvo el caso excepcional contemplado en el artículo 29, que permite su prórroga hasta los 2 años en el caso de deficiencias graves persistentes en los controles de las fronteras exteriores de uno o varios Estados miembros.
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Cuando un Estado miembro se propone restablecer los controles fronterizos en las fronteras interiores en virtud del artículo 25, debe notificárselo a la Comisión europea y al resto de los Estados miembros con al menos 4 semanas de antelación o en un plazo más corto si se prevé el restablecimiento en una fecha más próxima, debiendo comunicar los motivos, alcance, denominación de los pasos fronterizos autorizados, la fecha de inicio y su duración.
El artículo 28 reduce los plazos de comunicación cuando los motivos de orden público o seguridad interior de un Estado miembro exijan una actuación inmediata, en cuyo caso el Estado miembro de que se trate podrá, con carácter excepcional, restablecer inmediatamente los controles fronterizos en las fronteras interiores por un período limitado no superior a diez días. Si persiste la amenaza grave, el Estado miembro podrá decidir prorrogar los controles fronterizos en las fronteras interiores durante períodos renovables que no sobrepasen 20 días, hasta un máximo de 2 meses.
Pese a que la libertad de circulación de personas y mercancías es la norma en el espacio comunitario europeo, no son pocos ni excepcionales los casos en los que uno o varios Estados miembros reintroducen temporalmente los controles en sus fronteras interiores, entre ellos:
- La celebración de espectáculos deportivos globales, como los Juegos Olímpicos de París en 2024 y el Europeo de fútbol de Alemania en el mismo año, para identificar y detener a hinchas violentos y prevenir actos de terrorismo.
- Las cumbres del G7 y de la OTAN celebradas en suelo europeo, por el riesgo de atentados contra algunas de las personalidades presentes.
- La pandemia de COVID-19, exigiendo pruebas sanitarias o el cumplimiento de cuarentenas.
- Algunos países limítrofes como Italia y Eslovenia o Austria y Alemania establecen con frecuencia controles temporales para luchar con las redes de inmigración irregular y la delincuencia organizada transfronteriza, especialmente la proveniente de la Ruta de los Balcanes.
- Noruega y Suecia aplican controles en sus fronteras marítimas, justificándolo en el riesgo de espionaje y sabotaje contra sus infraestructuras críticas de gas y energía.
El reciente conflicto diplomático entre España e Italia tras la crisis migratoria masiva en Ceuta ha llevado a Italia, y recíprocamente a España, a restablecer controles temporales en las fronteras aéreas y marítimas entre ambos países. El motivo esgrimido por el gobierno italiano es la existencia de un riesgo real de movimientos secundarios dentro de Europa que puede llevar a que algunos de los migrantes que llegaron a Ceuta desde Marruecos se trasladen por vía aérea o marítima a Italia. Sin embargo, España alega que, dado que Ceuta y Melilla tienen un régimen especial según lo dispuesto en el artículo 41 del Código de Fronteras Schengen, en las dos ciudades autónomas se realizan controles de identidad obligatorios y sistemáticos a todos los pasajeros que pretenden viajar hacia la España peninsular o el resto de Europa, por lo que no existe riesgo de migración irregular y descontrolada hacia otros territorios.
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Sin embargo, no hay que olvidar que las redes de tráfico de personas se valen de embarcaciones rápidas, lanchas y motos de agua para hacer llegar migrantes desde Ceuta a territorio peninsular español, aprovechando la cercanía de las localidades que forman la comarca del Campo de Gibraltar y, una vez allí, pueden proseguir su viaje por vía terrestre hacia cualquier otro Estado miembro, aprovechándose de la libertad de circulación por hallarse en el espacio Schengen.
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