La relación entre la Unión Europea y China combina cooperación, competencia y una profunda incomprensión mutua. En este artículo, Javier Pera ofrece una mirada histórica que permite entender los altibajos del vínculo bilateral, analiza cómo ambos actores pueden ser aliados y rivales al mismo tiempo, y plantea propuestas estratégicas para que Europa equilibre pragmatismo e identidad normativa frente al desafío chino.
El vínculo entre la Unión Europea y China refleja la complejidad de establecer una relación bilateral fructífera desde Bruselas cuando no existe una consonancia política y de valores. Esta relación, marcada por dependencias económicas y choques políticos, además de la disonancia cultural, ha generado grandes debates.
No solo en lo que concierne a este vínculo específico, sino también en cómo la Unión Europea pretende ser un actor influyente. Esto ocurre en una era donde la lógica de poder ha superado cualquier idealismo o normatividad internacional.
Este artículo repasa superficialmente la evolución de la relación UE-China, lo que permite entender su punto actual. En segundo lugar, se trata cómo ambos actores pueden ser, y son, aliados y competidores al mismo tiempo. Por último, se incluye una propuesta sobre cómo la Unión Europea puede lograr equilibrar pragmatismo e identidad normativa en consonancia con el caso de China.
Una mirada histórica para comprender la relación UE-China
El vínculo entre la Unión Europea y China puede resumirse en una cierta superioridad moral y paternalismo europeo en épocas tempranas. Con el tiempo, esta relación evoluciona hacia una clara incomprensión desde Bruselas, junto a una actitud recelosa de Pekín.
Es decir, el asedio occidental en territorio chino durante la era colonial representa una fuerte actitud paternalista, imperialista y extractivista. Refleja la superioridad moral con la que Europa concebía los nuevos territorios descubiertos. Sin embargo, el empoderamiento occidental hacia China al final de la Segunda Guerra Mundial representa el primer reconocimiento, por parte de Europa, de China como un actor clave en el sistema internacional.
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El distanciamiento extremo entre Europa y China durante la Guerra Fría no solo representa la división en bloques regionales, sino también dos estrategias opuestas de estabilización. Por un lado, se apostó por la reconciliación interna y la integración económica. En contraste, el otro bloque adoptó un aislacionismo extremo y un fanatismo ideológico.
Por su parte, la llegada de Deng Xiaoping al poder, en pleno contexto de construcción europea, no solo marca la apertura de China. También refleja el deseo de la Unión Europea de transformar a China según su modelo, a través de la economía y el comercio. Esto parecía factible gracias a la política de perfil bajo de Deng.
Sin embargo, la entrada de China en la Organización Mundial del Comercio representa la certificación de su potencial internacional desde el punto de vista económico. También marca el desvanecimiento del deseo europeo de transformar a China, dado el nuevo perfil asertivo de Xi Jinping. Por último, el actual sistema internacional en reconstrucción muestra cómo China ha entendido las nuevas reglas del juego. En este escenario, la lógica de poder se impone sobre el idealismo o los marcos internacionales, y la gobernanza efectiva ha superado las ideologías.
Adicionalmente al repaso histórico que revela grandes claves del punto actual de la relación, Europa debe entender a China si desea configurar una política exterior efectiva hacia ella.
De este modo, no ha habido esfuerzos por comprender ciertos valores chinos. Entre ellos, el valor del colectivo frente al individualismo europeo. También el respeto hacia la autoridad, la jerarquía o la meritocracia, en contraste con la democracia europea. O la creencia histórica en China como una nación autosuficiente, lo que explica sus posturas aislacionistas y de no injerencia en asuntos internos.
Teniendo en cuenta estos elementos, el resultado es una estrategia totalmente incoherente desde Europa hacia China, marcada por la incomprensión mutua. Esta situación se agrava con la incongruencia actual entre impulsar la competitividad europea y defender una idiosincrasia única, que la define y actúa como filtro al establecer relaciones diplomáticas.
UE y China como aliados y competidores simultáneos
Estaincoherencia desde Bruselas, sumada a la complejidad del vínculo por las grandes diferencias entre actores, ha hecho que la relación quede marcada por ámbitos de cooperación y otros de disputa entre la UE y China. Es decir, Bruselas y Pekín pueden ser aliados y competidores al mismo tiempo. Esta idea queda refrendada por las últimas estrategias de la UE hacia China y por la teoría de la Interdependencia Compleja.
La teoría de la Interdependencia Compleja muestra cómo tras el proceso de globalización, las relaciones internacionales se extienden a múltiples ámbitos más allá de la diplomacia o la seguridad y defensa. En este contexto, un actor puede emprender distintas estrategias en cada uno de los ámbitos, así como defender distintas posturas en la gestión de sus relaciones bilaterales, pues en algunas áreas pueden representar oportunidades, mientras que en otras amenazas.
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Esta teoría no solo demuestra entonces como China y la Unión Europea pueden ser, y son, rivales y socios simultáneos, sino también que basar una política exterior únicamente en cuestiones políticas, morales o identitarias, resultan un anacronismo dado que los factores económicos siempre acaban actuando como fuerza moderadora. La siguiente teoría puede aplicarse a la perfección a este escenario, quedando avalado por las últimas estrategias europeas.
La Estrategia Global de la UE de 2016 categorizó el vínculo como una relación basada tanto en cooperación como en competencia, haciendo énfasis en la seguridad, ladefensa de la prosperidad económica y los valores fundamentales europeos. Esta visión de Bruselas reflejó la presentación a sus ciudadanos de un vínculo beneficioso en varios sectores, pero no exento de choques y tensiones estructurales.
En esta misma línea, el documento «EU-China: Una Mirada Estratégica» de 2019 refuerza esta actitud de equilibrio, destacando la necesidad de cooperar en áreas clave como comercio o cambio climático, pero también de protegerse frente a prácticas desleales y desafíos a la gobernanza internacional.
La UE reconoce por medio de este texto como China no se adapta fácilmente a sus altos estándares normativos, lo cual ralentiza y obstaculiza la cooperación. Aquí se produce otro choque de entendimiento: la excesiva presión burocrática y el exigente entramado institucional de Bruselas contrastan con el estilo directo y orientado a resultados que promueve Pekín.
Como resultado de tantos desacuerdos y tensiones, el Informe sobre Prospectiva Estratégica de 2020, termina por establecer a China como socio, competidor, pero ahora también rival sistémico.
Equilibrio entre pragmatismo e identidad normativa como gran reto de Bruselas
Resulta evidente que el reto principal y más inmediato de la Unión Europea es perseguir un equilibrio entre competitividad e identidad normativa. Este debate no solo aparece en lo que concierne a su relación con Pekín, sino que se aplica en general al rol de Europa en el sistema internacional y su forma de influir en él, solo que el caso de China refleja a la perfección el paradigma. En resumidas cuentas, Bruselas debe cuestionarse qué quiere ser y cómo quiere influir en el orden global.
Para alcanzar el objetivo de encontrar este equilibrio, se propone el siguiente plan estratégico. En primer lugar, la Unión Europea debe reconocer la existente compatibilidad entre valores e intereses estratégicos. Es decir, la teoría de la interdependencia compleja nos ha demostrado en la actualidad como un actor internacional puede emprender distintas estrategias en función de los ámbitos de acción.
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De este modo, el objetivo primero debe ser establecer prioridades y dividir los ámbitos. Básicamente, Bruselas puede (y debe ser) una potencia normativa en ámbitos como derechos humanos o sostenibilidad, y puede defender una postura más pragmática y competitiva en otros como seguridad y defensa o comercio.
Si hay un sector donde la Unión Europea es pionera y referente, es en su capacidad de generar influencia y poder desde el derecho. Por ello, debe mantener esta estrategia en ámbitos clave, especialmente cuando existen amenazas como las nuevas tendencias totalitarias o aquellas basadas en el poder y no en normas.
En los sectores donde se debe abogar por el pragmatismo, urge una renovación interna de los mecanismos de toma de decisiones y de los procesos burocráticos que obstaculizan un rol activo, ágil y eficaz. Por ejemplo, la necesidad de unanimidad en asuntos de política exterior, seguridad o defensa (aunque existan las cláusulas pasarela) retrasa decisiones efectivas en un contexto internacional volátil y cambiante.
A continuación, si el segundo objetivo es fomentar la competitividad como una de las claves de la Autonomía Estratégica, Europa debe reducir sus dependencias y vulnerabilidades estructurales. En este sentido, el plan debería incluir propuestas concretas para superar esas dependencias. Una de ellas, en busca de una relación igualitaria y justa, es que China abandone su estatuto de país en desarrollo en la OMC, ya que le otorga beneficios económicos y comerciales.
Por otro lado, China debería reducir las barreras no arancelarias, que dificultan enormemente la inversión y exportaciones europeas en territorio chino. Adicionalmente, los DPI (Derechos de Propiedad Intelectual) para empresas en Europa deberían reforzarse, pues las patentes e ideas innovadoras procedentes de Europa son fácilmente replicables en China por esta débil protección.
A continuación, se debe facilitar la apertura mutua en la contratación pública. Mientras en Europa los concursos de «bienes públicos» están abiertos a empresas chinas, en China no ocurre lo mismo con las europeas. Además, Europa debe facilitar la inversión china en sectores esenciales donde tiene una posición más dominante, como la biotecnología, las energías renovables o las infraestructuras.
Para lograr un aparejamiento de condiciones entre China y la Unión Europea, especialmente considerando las irregularidades de Pekín frente a Bruselas, la UE debe reforzar su sistema de seguimiento y sanciones. Debe endurecerlo aprovechando su poder normativo, como se mencionó anteriormente. Es decir, China no responde legalmente a las cláusulas incluidas en estrategias pasadas ni en otros tratados. Esto se debe tanto a su posición dominante como a su concepción realista y pragmática de los compromisos internacionales.
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Es por ello que, endureciendo estas medidas Europa podrá aparejar la situación, aunque probablemente sea más urgente aún que China lo perciba como un actor a respetar en el sistema internacional. Si no es por su manera de influir desde el derecho, al menos que se fomente ese cambio de imagen hacia un actor competitivo y autónomo en varios ámbitos. Por ello es tan importante tanto reducir dependencias como verdaderamente impulsar esa autonomía estratégica.
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