GeopolíticaHacia una cultura estratégica transatlántica común

Hacia una cultura estratégica transatlántica común

Análisis

Juan Antonio Falcón
Juan Antonio Falcón
Juan Antonio Falcón Blasco estudió Derecho, especializándose en Derecho Internacional, Relaciones Internacionales y Unión Europea. Durante cuarenta años ha desarrollado su actividad profesional en organizaciones y empresas públicas y privadas, pero siempre cerca de las cuestiones internacionales. Fundó, presidió y es miembro del Consejo Aragonés del Movimiento Europeo. Pertenece al Team Europe de la Comisión Europea. Igualmente, fundó y presidió en Instituto de Relaciones, Geopolítica y Economía Internacionales.

La construcción de una cultura estratégica debe ir más allá de los ejércitos u operaciones nacionales e incluir conversaciones con la sociedad civil, las industrias de tecnología y defensa, y el público en general. Un análisis que profundiza en los principales retos para definir una cultura estratégica transatlántica común y claves que pueden acercar a este objetivo.

La guerra en Ucrania se ha convertido en un aspecto clave en el debate sobre el nuevo Concepto Estratégico de 2022 de la OTAN que, sustituyendo al de 2010, ve la luz en la cumbre de la Alianza celebrada en Madrid. Sin embargo, preparar la Alianza para un contexto cada vez más definido por la competencia de las grandes potencias requiere mirar más allá de la crisis actual en Europa del Este y hacer un balance de los desarrollos geoestratégicos más amplios.

Esto es particularmente importante a la luz de la centralidad decreciente de la región euroatlántica en la competencia estratégica global y el hecho de que la dinámica de seguridad en y alrededor de Europa se verá progresivamente afectada por desarrollos extraeuropeos.

De manera crítica, la Alianza deberá desarrollar un enfoque más global de la seguridad y, más específicamente, una mejor comprensión de los desarrollos geoestratégicos en la región del Indo-Pacífico y sus posibles implicaciones para la seguridad euroatlántica. Pero, en la base de la elaboración de un Concepto Estratégico en el seno de la Alianza siempre late una cuestión poco reconocida, pero fundamental: compartir una cultura estratégica transatlántica común.

La cuestión de la cultura estratégica común

Partimos del hecho de que la Alianza Atlántica inició un proceso de reevaluación de su papel en la escena internacional (uno de cuyos pasos fue el proceso de «OTAN 2030»), y la Unión Europea está por su parte en un camino de implementación de iniciativas para avanzar en su política defensiva, que trata de dar respuesta a una percepción de amenaza entre sus Estados miembros. Esto pasa por desarrollar una cultura estratégica común a ambas orillas del Atlántico y, a su vez, en los países europeos que lleve a nuevas capacidades.

Pese a todo, a pesar de la voluntad política de construir una cultura estratégica europea más cohesionada, las declaraciones recientes de los líderes de la UE sugieren diferentes entendimientos del concepto. A lo largo de la historia, en Europa ha sido una tarea difícil desarrollar una cultura estratégica de arriba hacia abajo, debido a ser un continente complejo y diverso.

Por ello, con una cultura estratégica diversa y fragmentada, dicha cultura estratégica europea es diferente a la de Estados Unidos, y esto afecta negativamente las relaciones transatlánticas. A pesar del deseo compartido de una mayor autonomía estratégica europea, incorporar las diferencias culturales no parece ser una forma constructiva de forjar una alianza más estrecha para hacer frente a los innumerables desafíos que Europa y América tienen que afrontar.

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La situación ideal sería velar por una cultura estratégica transatlántica común en lugar de una eurocéntrica. Esto involucraría a Europa junto con Estados Unidos y Canadá para integrar ideas, comportamientos y prácticas comunes en defensa y seguridad, y sería un intento consciente de salvar las divisiones de ideas y de comportamiento que existen actualmente entre ambos lados del Atlántico.

La cultura estratégica podría ser definida como la suma total de ideales, respuestas emocionales condicionales y patrones de comportamiento habitual que los miembros de una comunidad estratégica nacional han adquirido a través de la educación o imitación, y que han compartido entre ellos de cara a una estrategia.

La diferente percepción de las amenazas en la definición de cultura estratégica

Lo que podemos denominar escuela de la cultura estratégica surgió a finales de los años setenta como respuesta a la tendencia de ver la política exterior durante la Guerra Fría como un producto de características estructurales sistemáticas (incluido el equilibrio de poder y de capacidades materiales), y el proceso racional de toma de decisiones. Pero estos enfoques fallan a la hora de explicar anomalías referentes a la manera en que las grandes potencias actuaron, incluidos aquellos episodios en que parecían actuar irracional y contrariamente a sus intereses nacionales.

En la guerra del Vietnam, por ejemplo, un conflicto en el que los europeos se resistieron a involucrarse, la creencia arraigada de que Estados Unidos podía ganar cualquier guerra inhibió al gobierno estadounidense de ver la realidad de que estaba perdiendo. En Cuba, en 1962, Kruschev no reconoció la idea y el principio incrustados en la cultura política estadounidense durante siglos: la doctrina Monroe. Por tanto, comprender tal cultura estratégica era fundamental para evitar una crisis, conflictos, e incluso una guerra nuclear.

Ya superada la era de la Guerra Fría, la cultura estratégica puede explicar un número de problemas relacionados con los europeos y la seguridad transatlántica. El desencuentro entre Europa y Estados Unidos sobre Irak en 2003, a título de ejemplo, apuntaba a más amplias e identitarias diferencias. Éstas incluían una largamente mantenida idea de los norteamericanos sobre la guerra, el poder político, las sanciones punitivas y las intervenciones en terceros países; y, de otra parte, una preferencia en los Estados europeos (Francia y Alemania especialmente) por una diplomacia paciente, reglas y regulaciones, así como un manejo de las crisis basado en la persuasión e iniciativas más allá del uso de la fuerza.

La cultura estratégica también ayuda a explicar las diferencias en cuanto a la percepción de las amenazas entre los aliados. Los países ven las amenazas a través de las lentes culturales e históricas, coloreadas previamente por interacciones sociales tanto con amigos como con adversarios, y de acuerdo con preconcebidas ides. Como una investigación reciente ha resaltado, hay grandes diferencias de percepción entre los europeos en cuanto a las amenazas que implican, incluida el área transatlántica.

De acuerdo con la cultura estratégica, estas diferencias resultan más de las ideas que de las variaciones geográficas y de las capacidades materiales. Como ejemplo, la estrategia de ciberseguridad estadounidense está basada en la idea de una defensa avanzada a través de un compromiso con los adversarios de Estados Unidos. Así, los estadounidenses están comprometidos en operaciones ofensivas para descolocar a los adversarios más allá de las fronteras de Estados Unidos, proyectando poder en el ciberespacio y estableciendo una presencia operativa adelantada en las redes de los adversarios para disuadir ciberataques, de tal manera que no haya que empeñarse en una lucha en casa.

Estas ideas pueden ser familiares dado que constituyen una constante de la política de defensa norteamericana a lo largo de su historia. En este sentido, la estrategia de ciberseguridad estadounidense no es solamente una reacción a las amenazas de ciberseguridad, sino la confluencia de una poderosa afluencia de comportamientos históricos.

Respecto a la estrategia de ciberseguridad europea, es más defensiva, más regulatoria y legalista, más orientada hacia los mercados, basada en la resiliencia más que en la disuasión y la ruptura, y mucho más normativa, incluido el comportamiento responsable de los Estados. Mientras que algunos Estados europeos están desarrollando capacidades ofensivas, el enfoque general de la UE en materia de ciberseguridad se basa en la historia, las culturas políticas, así como en las ideas y comportamientos integrados en su institución, es un producto de la misma.

Estos ejemplos muestran que la cultura estratégica es más que una simple forma de percibir las amenazas e incluye la manera en la que los actores se comportan. A título de ejemplo, el antimilitarismo, que continúa siendo fuerte en la política exterior de Alemania, es el resultado de una cultura política acumulada de décadas a partir de la Segunda Guerra Mundial. Esto ayuda a explicar la constancia del comportamiento internacional de Alemania en la era posterior a la Guerra Fría y cómo los patrones establecidos a lo largo del tiempo no son fáciles de cambiar o alterar.

Sin embargo, la cultura estratégica también puede formar un contexto exógeno en el que se moldean los intereses de los actores. Este enfoque sugiere que las organizaciones internacionales como la UE y la OTAN pueden crear y crean un contexto político y cultural que da forma a los comportamientos, creencias (e incluso intereses) de sus miembros. Este aspecto de cómo evolucionan las culturas estratégicas es importante porque forjar o instrumentalizar la cultura estratégica es exactamente lo que los líderes europeos se proponen hacer.

El concepto europeo de cultura estratégica

En los enfoques que habitualmente se realizan sobre la cultura estratégica se suele obviar un dato importante: la constatación de si realmente existe una cultura estratégica de los aliados transatlánticos. De hecho, las referencias a la cultura estratégica europea vienen ya de la época posterior a la Guerra Fría. En 2003, Javier Solana hablaba de que Europa necesitaba una cultura estratégica. Sin embargo, los líderes europeos continúan buscando una nueva cultura estratégica todavía.

Quizás el primer motivo para tal ausencia sea la resistencia a militarizar y a entrar abiertamente en temas de seguridad cuando se trata el papel de Europa en el mundo. Es decir, la Unión Europea tiene una cultura, pero no es estratégica.

Desde el momento en el que Europa busca una autonomía estratégica, la capacidad para actuar independientemente de Estados Unidos y anhelar un papel fortalecido en seguridad dentro de la OTAN pasa por nuevas capacidades militares (como PSECO Y FED), mejora de la inversión en industria militar, aumento de presupuestos en defensa y un mando militar propio. Pero todo esto es visto por algunos en el Viejo Continente como la antítesis por lo que la UE fue creada (preservar la paz) y por otros como una innecesaria duplicación de la OTAN.

Estas dinámicas históricas ayudan a explicar por qué ha habido resistencia a reformar la PCSD para darle un papel más sólido en la seguridad y por qué los battlegroups de la UE nunca se han desplegado. Como los analistas señalaron ya en 2005, una cultura estratégica europea sin las capacidades militares requeridas suena hueco.

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Otro aspecto por aclarar sobre la cultura estratégica europea es que en ocasiones se ha utilizado para servir a los intereses nacionales más que a los colectivos. Obviamente, este enfoque puede erosionar la solidaridad. Históricamente, la OTAN ha encarnado múltiples culturas estratégicas, pero a través de la toma de decisiones basada en el consenso y la inclusión de las potencias más pequeñas estas divisiones culturales se han reconciliado.

En este contexto, ya ha habido algunos intentos por establecer una cultura estratégica europea, pero es cuestionable si se ajustan bien a una agenda transatlántica o, de hecho, a una escala europea. Quizás el ejemplo más destacado sea la Iniciativa de Intervención Europea (IE2), una agrupación de Estados que tiene como objetivo construir una cultura estratégica en la que se puedan basar las operaciones militares.

Mientras que una cultura estratégica basada en la conducción más autónoma de operaciones militares es consistente con el «nivel de ambición de la UE» contenido en la Estrategia Global para la Política Exterior y de Seguridad de la UE de la UE (EUGS) de 2016, limitar la cultura estratégica europea a un enfoque puramente operativo parecería ser una aplicación demasiado restringida del concepto. La iniciativa parece basarse en la idea de priorizar la eficacia sobre la inclusión y permanece fuera de las estructuras tanto de la OTAN como de la UE, y además se forma parte de ella únicamente por invitación.

Por otra parte, si tal iniciativa es un vehículo que sirve principalmente a las prioridades francesas en el Sahel y el Mediterráneo, es poco probable que supere las divisiones ideológicas y de comportamiento dentro de Europa, que son razones por las que la cultura estratégica europea sigue estando postergada.

Estas razones incluyen diferencias sobre la integración europea en sí misma, el alcance de la cooperación en materia de defensa de la UE a la luz del papel y la preeminencia de la OTAN, la naturaleza y el alcance de las intervenciones estratégicas y humanitarias, la amenaza y la respuesta al terrorismo y diferentes ideas sobre la soberanía, las fronteras, la migración. y la promoción de la democracia.

Europa y Estados Unidos en una cultura estratégica común

Como preámbulo a este importante apartado digamos que dada la inherente e histórica problemática para desarrollar una cultura estratégica europea, la cuestión se centra en la posibilidad de conseguir una cultura estratégica con un enfoque transatlántico.

Un punto a favor de tal posibilidad se basa en el hecho de que ambas partes han colaborado durante décadas, y en que lo que cada aliado ha considerado ser su cultura estratégica ha coexistido en el marco de la OTAN proporcionando una efectiva cooperación en materia de seguridad.

De hecho, incluso en la época más crítica de Trump con la Alianza Atlántica, la Cámara de Representantes estadounidense adoptó una resolución apoyada por los partidos prohibiendo la apropiación o el uso de fondos para abandonar la OTAN, y otra prohibiendo la salida de la OTAN sin la aprobación de dos tercios del Senado.

También es esencial destacar que las culturas estratégicas no son constructos nacionales monolíticos inflexibles y sin posibilidad de adaptación o cambio. Además, la cultura estratégica se basa en visiones y percepciones de los asuntos estratégicos, por lo cual hay un amplio margen para una convergencia por parte de los aliados atlánticos.

Y, por supuesto, hay que poner en valor la existencia de una cultura atlántica basada en una normativa compartida de un orden internacional sostenido en valores occidentales, una creencia en la importancia de Estados Unidos en la seguridad europea y una preferencia por la OTAN como plataforma para coordinar el planeamiento de fuerzas y el despliegue operacional. De la misma forma, los países que exhiben atlantismo contribuyen más al reparto de la carga de la OTAN.

Quizás lo más importante es que el liderazgo de Estados Unidos ha sido esencial para la paz y la seguridad europeas durante más de un siglo. En Bosnia o en Kosovo, al librar la guerra contra el terrorismo en Afganistán y al oponerse a la expansión china y la agresión rusa, Estados Unidos ha sido una lo mismo una influencia galvanizadora a menudo como divisiva.

Con la excepción del presidente Trump, los presidentes estadounidenses se han comprometido invariablemente con la integración y la cooperación europeas, y los vínculos entre pueblos entre las comunidades de los dos continentes son tan importantes y fuertes como cualquier otro factor de la política transatlántica. Esta historia sugiere que Estados Unidos puede desempeñar un papel de liderazgo decisivo en la construcción de una cultura estratégica transatlántica más fuerte y superar algunas de las fragmentaciones y barreras inherentes a los enfoques centrados en Europa.

Pasando al “meollo” de la cuestión aseveremos que, ante todo esto, podemos trazar un camino hacia esa cultura estratégica transatlántica común pero el primer paso a seguir es tener discusiones serias y sostenidas sobre las amenazas que enfrenta la Alianza, con miras a construir percepciones de amenazas comunes.

Temas centrales de una cultura estratégica común

Los temas en los que centrarse deben incluir China, Rusia, el terrorismo, las amenazas cibernéticas, las tecnologías emergentes, la seguridad climática y energética, y los espacios e interconexiones entre ellos. La OTAN necesita liderar este esfuerzo, especialmente porque históricamente ha actuado como un agente en la construcción de la cultura estratégica, enfatizando la defensa colectiva del área transatlántica sobre la defensa nacional (lo cual es un mensaje antipopulista y antinacionalista).

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También a través de la socialización incorporar a los nuevos miembros a las normas, prácticas e ideas de la Alianza. La enseñanza y la persuasión fueron una parte integral del proceso de ampliación de la OTAN y ayudaron a incorporar ideas democráticas liberales y comportamientos (los elementos clave de la cultura estratégica). La OTAN podría estar haciendo lo mismo de nuevo.

Más concretamente, el proceso NATO 2030 y la construcción de un nuevo Concepto Estratégico son las principales vías a través de las cuales esto podría lograrse. El proceso OTAN 2030 y cualquier otro que lo suceda en el tiempo podrían adoptar un enfoque estratégico para desarrollar una cultura estratégica transatlántica y evaluar dónde y cómo las ideas sobre seguridad actualmente divergen y convergen.

Esto podría implicar un debate más profundo sobre el significado de la solidaridad transatlántica y las virtudes de las alianzas en sí e incluso estar vinculado a las iniciativas de la UE. Si la cooperación UE-OTAN es un proceso serio, entonces trabajar hacia culturas estratégicas complementarias a través de estos mecanismos debería también ser posible.

El advenimiento de nuevos diálogos estratégicos de alto nivel también es una vía prometedora para forjar ideas y comportamientos comunes, incluido el diálogo de alto nivel UE-Estados Unidos sobre China. A nivel no gubernamental, si se va a construir una cultura estratégica que ayude a alinear ideas y comportamientos, la red de universidades y de centros de investigación sobre defensa en todo el área transatlántica también es un vehículo para el cambio.

El papel que desempeña la educación como vía para instrumentalizar la cultura estratégica es vital y estas organizaciones tienen efectos importantes, incluidas la formación de ideas, creencias y prácticas, sobre los oficiales del estamento militar.

El papel de la diplomacia en la definición de una cultura estratégica común

Reconociendo los desafíos de construir una cultura estratégica de arriba hacia abajo, también existen canales de diplomacia pública que podrían usarse para extender y reforzar ideas, comportamientos y prácticas comunes en todo el espacio transatlántico. La diplomacia pública recibe menos atención en la política transatlántica de la que debería, pero presenta claras oportunidades y ventajas. Identificar formadores de opinión a nivel nacional (en el campo académico y en la sociedad civil), que estén a favor del atlantismo es una base importante igualmente cara al objetivo de desarrollar una cultura estratégica común.

Así, será importante trasladar este proceso más allá de los canales gubernamentales convencionales. Los intercambios entre ambos lados del Atlántico son importantes para entablar y fortalecer un diálogo, lo cual podría ayudar asimismo a romper las percepciones norteamericanas de que los europeos son elitistas, tecnócratas y oportunistas, y facilitar un diálogo sobre cómo la OTAN ha avanzado en seguridad y protegido de forma efectiva a los europeos de amenazas muy reales. El proceso podría ser recíproco e instrumentalizado en un nuevo programa de diplomacia pública UE-OTAN que se base en la construcción de la solidaridad aliada más allá de los pasillos del poder de Bruselas y Washington.

Las personas que son más escépticas y propensas a aceptar narrativas acerca de que la OTAN es una organización agresiva y militarista, deben ser persuadidas del impacto positivo de la Alianza. Tales narrativas maliciosas deben contrarrestarse de abajo hacia arriba, especialmente en una era de subversión de las redes sociales. Nadie puede dudar de la relevancia de internet para dar forma a las ideas sobre la OTAN. Rusia y China están alimentando claramente las narrativas en contra de la UE, Estados Unidos y la OTAN, y al hacerlo están construyendo y sosteniendo subculturas antiatlánticas dentro de Europa.

Las propias instituciones y organismos afiliados de la OTAN también podrían hacer más para alinear ideas y percepciones de amenazas en torno a cuestiones de seguridad. Están los centros de excelencia, que ya acogen a funcionarios de toda la zona transatlántica, los cuales podrían utilizarse de manera más estratégica para debatir áreas de convergencia y divergencia entre Europa y América del Norte.

La vía del Mando de Transformación Aliado de la OTAN también constituye un camino potencialmente útil. El proceso de Análisis de Prospectiva Estratégica, que identifica las amenazas a la Alianza, el Marco de las Operaciones Aliadas Futuras y el Proceso de Planificación de la Defensa de la OTAN podrían instrumentalizarse de manera más estratégica para construir ideas comunes, incluyendo la participación de otras instituciones como la UE.

Por último, la construcción de una cultura estratégica debe ir más allá de los ejércitos u operaciones nacionales e incluir conversaciones con la sociedad civil, las industrias de tecnología y defensa, y el público en general. La estrategia en sí misma involucra a una gama más amplia de actores y ha ido más allá del uso de la fuerza militar y la coerción. La construcción de una cultura estratégica debe hacer lo mismo.

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Juan Antonio Falcón Blasco estudió Derecho, especializándose en Derecho
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