Mauricio Díaz profesor del Curso en Experto internacional en Protección de Civiles de LISA Institute con experiencia en misiones internacionales de Naciones Unidas en Líbano, Israel, Siria y Haití, da las claves para entender cómo funcionan los mandatos de protección de civiles de las Naciones Unidas.
Hoy en día vemos menos conflictos armados internacionales o entre Estados. La mayoría de los conflictos actuales son conflictos internos por el poder y los recursos, la desigualdad social o económica o las divisiones étnicas o religiosas. Aunque las implicaciones de estos conflictos internos tienen implicaciones regionales, estos conflictos se desarrollan en muchos casos dentro de las fronteras nacionales.
Los conflictos interestatales suelen implicar a más actores estatales y no estatales con diferentes capacidades y recursos. Las partes más “débiles”, desde un punto de vista militar, recurren a medios asimétricos que pueden incluir aspectos como el terrorismo para destacar sus posiciones.
Además, suele haber un gran número de grupos armados no estatales implicados en este tipo de conflictos que, en ocasiones, se dividen en otras facciones que compiten entre sí. El mayor número de partes implicada en los conflictos complica los procesos de su resolución pacífica.
Como se ha mencionado anteriormente, los conflictos suelen traspasar fronteras provocando, por ejemplo, la entrada de armas de manera ilegal o legal en el país o flujos migratorios. La disponibilidad de armas y facilidad para conseguirlas en el contexto de un país en conflicto contribuye a la capacidad de los grupos armados para mantener el conflicto durante más tiempo.
Los conflictos actuales también se caracterizan por afecta a los civiles que sufren ataques directos o indirectos como la pérdida de medios de subsistencia o protección de derechos humanos. Una característica común de los conflictos actuales es la frecuente aparición de violaciones de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario.
Los niños y niñas siguen viéndose afectados de forma desproporcionada por los conflictos armados. Son reclutados y utilizados como niños soldado, secuestrados, abusados sexualmente o asesinados y/o mutilados.
Las partes del conflicto utilizan cada vez más la violencia sexual como herramienta estratégica de guerra. Las mujeres y las niñas son el principal objetivo de las violaciones y otras formas de violencia sexual. Los hombres y niños también son un objetivo. Cómo se utiliza la violencia sexual en los conflictos será uno de los próximos artículos que escribiré para LISA News.
Más allá de las consecuencias físicas inmediatas de los conflictos violentos los civiles también se ven afectados porque a menudo pierden sus hogares y se convierten en desplazados, pierden los medios para obtener ingresos, el acceso a la educación, la atención sanitaria y otros servicios básicos si se destruyen (como suele también ser común) escuelas, hospitales y otras infraestructuras críticas para la subsistencia.
Los civiles sufren las terribles consecuencias de los conflictos de maneras muy diversas. Las consecuencias a menudo no terminan cuando cesa la violencia, sino que tienen un impacto duradero en las comunidades y en los propios individuos.
La responsabilidad principal de proteger a los civiles de la violencia recae en el Estado. Los mandatos de protección de civiles se entienden sin prejuicio de la responsabilidad primaria y soberana del propio Estado. Esto es coherente con sus obligaciones en virtud de las normas y el derecho internacional de los derechos humanos, derecho internacional humanitario y derecho internacional de refugiados.
Cuándo y cómo establecer un mandato de protección de civiles
El primer paso en la implementación de un mandato de protección de civiles es apoyar al gobierno para que cumpla con esa responsabilidad, lo que también debe garantizar un impacto de las acciones de la misión. En situaciones de conflicto armado las partes no estatales del conflicto también tienen la responsabilidad de proteger a los civiles en las zonas que controlan.
Sin embargo, en ocasiones los gobiernos no han tenido la capacidad o la voluntad de proteger a sus ciudadanos. En estas situaciones es cuando se despliegan las fuerzas de mantenimiento de la paz y asumen la obligación de actuar unilateralmente y proteger a los civiles.
En 1999, la Misión de las Naciones Unidas en Sierra Leona (UNAMSIL) se convirtió en la primera misión de mantenimiento de La Paz con un mandato específico del Consejo de Seguridad para proteger a los civiles. Ese mismo año, el Secretario General de la ONU publicó su primer informe sobre el Mandato de Protección de Civiles (POC, según sus siglas en inglés).
La POC siguió recibiendo mucha atención y, en torno a 2009, el décimo aniversario del mandato de la UNAMSIL, el Consejo aprobó una resolución en la que se establecía que todas las misiones con un mandato POC tenían que dar prioridad a la POC sobre otras tareas encomendadas con respecto a la distribución de las capacidades y recursos.
Si bien se llegó rápidamente a un acuerdo sobre la importancia del POC, ha sido difícil llegar a un consenso sobre lo que se espera que haga el personal de mantenimiento de la paz en el contexto de la POC. En 2010, el DOMP-DFS elaboró un Concepto operativo de común acuerdo y, cinco años más tarde, se creó la primera Política sobre POC en el mantenimiento de la paz.
Es importante recalcar que el fracaso de la protección de los civiles en el contexto de un conflicto pone en peligro a toda la institución del mantenimiento de la paz al no cumplir el mandato principal, lo que perjudica la credibilidad y la legitimidad del mantenimiento de la paz a diferentes niveles:
- A nivel estratégico. Perjudica a la imagen de la ONU a los ojos de la comunidad internacional, incluidos los ciudadanos y los votantes de todo el mundo. Esto puede provocar una reducción del apoyo internacional al mantenimiento de la paz, lo que, a su vez, puede repercutir en el apoyo político (renovación del mandato, por ejemplo) y de los donantes.
- A nivel operativo/táctico. Puede socavar la relación política con el país en cuestión, sumar dificultades relacionadas con el consentimiento del gobierno en cuestión en el país, falta de apoyo entre la población local y percepción de parcialidad de la ONU.
- A nivel táctico. La “decepción” de la población local puede complicar las tareas operativas, incluyendo la recopilación de información, acercamiento a los principales líderes y la propia seguridad (también cuestiones de protección de la fuerza relacionadas con la protección de la base, patrullaje, observación y otras tareas tácticas).
Nuevos enfoques para el mantenimiento de la paz
Desde la primera misión de paz con mandato POC mencionada anteriormente, las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas se han enfrentado a una amplia gama de amenazas para los civiles y a entornos operativos cada vez más complejos.
A medida que la naturaleza del mantenimiento de la paz ha ido evolucionando, también lo ha hecho el mandato POC y sus tareas, actividades, funciones y responsabilidades necesarias para llevarlos a cabo. Al mismo tiempo, las elevadas expectativas que se depositan en las misiones para proteger a los civiles suponen un riesgo para la credibilidad de las Naciones Unidas cuando estas expectativas no se cumplen o no se gestionan con eficacia.
Al principio, las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas se enfrentaron a una orientación estandarizada limitada, a un personal especializado o a herramientas dedicadas a la protección de los civiles. Así, se desarrollaron progresivamente enfoques propios de la POC como las estrategias, capacidades, mecanismos y herramientas.
Desde entonces, gran parte de estos enfoques se han plasmado en políticas, orientaciones y formación y se desarrollan y amplían continuamente mediante el intercambio continuo de mejores prácticas y lecciones aprendidas. Es necesario un proceso de aprendizaje continuo que recoja los retos, las lecciones aprendidas y las buenas prácticas en materia de POC para adaptarse a entornos cambiantes.
Los enfoques contemporáneos de la POC implican y dependen de otros muchos aspectos de la planificación de la misión y de las otras actividades encomendadas. En participar, la POC requiere un compromiso político, estratégico y de acción proactiva y preventiva. Se basa también en una planificación y coordinación integradas y eficaces, incluso con el Estado anfitrión, el personal humanitario, la sociedad civil y las comunidades afectadas por el conflicto. Esto, contribuye a garantizar un enfoque integral.
El mandato de protección de la población civil en el mantenimiento de la paz se define como “sin prejuicio de la responsabilidad primordial del Estado anfitrión, las actividades integradas y coordinadas de todos los componentes civiles y uniformados de la misión para prevenir, disuadir o responder a las amenazas de violencia física contra los civiles, dentro de las capacidades y zonas de despliegue de la misión, mediante el uso de todos los medios necesarios, hasta la fuerza letal.”
