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¿Cómo ha cambiado el mundo desde el último Concepto Estratégico de la OTAN?

Análisis

Paula Gómez Moñiz
Paula Gómez Moñiz
Estudiante de Relaciones Internacionales interesada en Geopolítica y Derechos Humanos. Actualmente realizando prácticas como Analista Internacional en LISA News.

Esta semana la OTAN definirá un nuevo Concepto Estratégico que actualice al establecido en Lisboa en 2010. En este artículo te explicamos cómo ha cambiando el panorama geopolítico desde entonces.

Como es de esperar, doce años después de la definición del último Concepto Estratégico de la OTAN el mundo ha cambiado y, por ende, los intereses de la Alianza. Las amenazas también han evolucionado y, en los últimos años, han sucedido diferentes acontecimientos a nivel global que han cambiado el panorama geopolítico como pueden ser las primaveras árabes, el Brexit, la salida de Estados Unidos de Afganistán y el más reciente: la invasión rusa de Ucrania (y de Crimea años antes).

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¿Qué es el Concepto Estratégico de la OTAN?

Antes de analizar los principales cambios geopolíticos a nivel global, comenzaremos explicando en qué consiste exactamente el Concepto Estratégico de la OTAN.

El Concepto Estratégico de la OTAN se trata de un documento en que se establece la estrategia de la Alianza con el objetivo de analizar los cambios en el ámbito de la seguridad global y, así, adaptar futuras actuaciones políticas y militares de la organización. Estos informes no tienen “fecha de caducidad” o de actualización establecida pero ha habido, más o menos, diez años de distancia entre los últimos que se han publicado. Para establecer el Concepto Estratégico es necesario el consenso de todos los miembros de la Alianza.

Desde la creación de la OTAN en el año 1949 hasta hoy se ha definido un nuevo Concepto Estratégico un total de siete veces: los cuatro primeros durante la Guerra Fría centrados en el objetivo primordial de la disuasión y la defensa colectiva.

En sus comienzos el Concepto Estratégico tenía un enfoque centrado en el ámbito militar, aprobado después por los órganos políticos, y se trataban de documentos clasificados. Sin embargo, la OTAN cada vez ha enfocado más sus esfuerzos en el diálogo y la distensión y, tras la caída de la URSS, el Concepto Estratégico pasó a ser público.

Desde 1991 hasta ahora solo han surgido tres documentos que establecían la estrategia de la OTAN según el contexto geopolítico y de seguridad al que tenía que hacer frente. El Concepto Estratégico de Lisboa es el último que se ha adoptado y surgió de la necesidad de respuestas ante los ataques terroristas como el 11S en EEUU, que obligaron a la organización a ampliar las fronteras geográficas de su estrategia, contemplando un entorno de seguridad que no podía limitarse geográficamente a Europa.

El Concepto Estratégico de Lisboa de 2010

Más allá de la importancia de la prospectiva de la OTAN al definir su Concepto Estratégico mirando también al futuro, la Alianza también ha tenido que afrontar en estos últimos diez años eventos imprevisibles como la crisis económica, que sufrieron la mayoría de países miembro, o la pandemia global de COVID-19.

En el año 2009 se estableció que el próximo Concepto Estratégico analizaría los principales problemas de la Alianza con el objetivo de reconsiderar las prioridades y reformar la estrategia. Fue en ese año cuando en la Cumbre de Estrasburgo-Kohl surgió la necesidad de establecer un compromiso activo de defensa moderna que se materializaría en el Concepto Estratégico de Lisboa de 2010.

El Concepto Estratégico de Lisboa surge en un contexto en el que, tras las experiencias de la primera década de siglo, se visualizaba como pacífica la región euroatlántica y se miraba a Rusia como a un “amigo” más y no como a una enemigo capaz de atacar el territorio OTAN.

Las nuevas amenazas que se consideraban en el Concepto Estratégico de Lisboa estaban relacionadas con la proliferación de armas nucleares y de destrucción masiva, el terrorismo, inestabilidad fronteriza, ciberataques y seguridad energética.

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Es por ello que a la tradicional defensa colectiva se le unió la gestión de crisis y la seguridad cooperativa como tareas fundamentales. En ese momento la gestión de crisis se orientó al empleo de herramientas políticas y militares para prevenir la escalada de un conflicto mayor. Al mismo tiempo se trataba de actuar en los conflictos en curso que suponían una amenaza a la seguridad colectiva y consolidar la estabilidad en zonas de riesgo con el objetivo de mantener la paz en el futuro.

La Alianza entendía la cooperación en seguridad con otros países basada en la estabilidad de los países frontera y con aquellos europeos y democráticos que cumplieran los requisitos para ingresar en la organización en el futuro. A estos países se les ofrecía la posibilidad de establecer acuerdos con la OTAN sobre todo en lo relativo al control de armamento, la no proliferación y el desarme.

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Con una Europa estable convertida en proveedora de seguridad, el Concepto Estratégico se centró especialmente en reforzar la defensa de los puntos más vulnerables del continente y aumentar la interconexión entre las fuerzas europeas y las estadounidenses. No obstante, la “tranquilidad estratégica” bajo la que se estableció el Concepto Estratégico a partir de la experiencia del final de la primera década de siglo cambiaría muy pronto.

Las primaveras árabes que tuvieron comienzo a principio de la década y la invasión rusa de Crimea en 2014 mostraron que los riesgos procedentes de la orilla sur del Mediterráneo y la contención de Rusia eran amenazas que la OTAN no tenía tan controladas como creía. También afectó a la Alianza la situación en Siria, Irak y Libia, así como la amenaza terrorista a nivel global y la ya mencionada inestabilidad en el Mediterráneo. De estos acontecimientos surge la necesidad de orientar sus políticas en torno a una “visión de 360 grados” para combatir los desafíos y amenazas.

Por qué un nuevo Concepto Estratégico

Tras una década de cambios geopolíticos, concretamente el 1 de diciembre de 2020, el Secretario General de la OTAN, Jens Stoltenberg, planteó la necesidad de actualizar las necesidades estratégicas de la Alianza y presentó a los ministros de Asuntos Exteriores de los países aliados el informe “OTAN 2030: Unidos por una nueva era”.

Este informe de 67 páginas elaboradas por expertos se elaboró con el objetivo de orientar a la Alianza para adaptarse a un entorno geopolítico cambiante, estableciendo un objetivo común para trazar un nuevo camino y nuevas formas con las que mejorar la cohesión política interna.

El documento se centraba en tres áreas: el fortalecimiento de la unidad, solidaridad y cohesión de los aliados; la necesidad de aumentar la consulta política y coordinación entre los miembros; y por último, el refuerzo del papel político de la OTAN, así como sus instrumentos para abordar las amenazas y desafíos.

En el informe se volvían a definir los peligros y preocupaciones de la Alianza, así como se destacaba la falta de un Concepto Estratégico adecuado para el momento geopolítico actual: en estos últimos años la comunidad internacional se ha enfrentado al regreso de la rivalidad entre las grandes potencias, el revisionismo ruso y la intensificación de otras amenazas globales como el terrorismo, las pandemias y el cambio climático.

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Además de los factores externos, el documento también especificaba los problemas internos a los que se enfrentaba la OTAN y de los que depende su supervivencia como organización internacional. Principalmente se reflejaba la división interna ante la percepción de los diferentes riesgos, las disputas bilaterales y las tensiones sobre el reparto de los gastos.

Esta división se consideró especialmente relevante y un punto clave que necesita ser solucionado con urgencia para que actores externos, como Rusia y China, no consiguieran lograr su objetivo: debilitar las instituciones transatlánticas.

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¿Qué podemos esperar del próximo Concepto Estratégico de la OTAN?

En la Cumbre de Bruselas de junio de 2021, la OTAN señaló como una de las principales “nuevas” amenazas el comportamiento agresivo de Rusia convirtiéndolo en un nuevo objetivo a tener en cuenta para el octavo Concepto Estratégico. Recordamos que en el Concepto Estratégico de Lisboa no se le consideraba un adversario.

Otro de los riesgos que se destacan desde la OTAN (y que también se establecen en el informe “OTAN 2030: Unidos por una nueva era” es el auge de China. Así se recomienda “encarecidamente” a los aliados dedicar más tiempo y recursos para afrontar los desafíos de seguridad que el gigante asiático plantea para la Alianza.

En concreto, se señalan peligros o amenazas relacionados con los ciberataques y campañas de desinformación provenientes de Pekín y se anima a los países aliados a evaluar las amenazas que plantea el país también para la seguridad de la estrategia industrial y tecnológica china.

Además, la creciente tensión geopolítica entre China y Estados Unidos plantea un dilema para los aliados y se establecen medidas preventivas que disuadan y defiendan los intereses de seguridad frente a la proyección de China en Europa, su capacidad a nivel global y, sobre todo, el uso de tecnología disruptiva que podría erosionar la superioridad militar de la OTAN.

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A pesar de que la República Popular de China no presenta, según la OTAN, una “amenaza militar” como sí lo haría Rusia, el informe “OTAN 2030: Unidos por una nueva era” establece que el país está al nivel de esta en cuanto a suponer una amenaza para la seguridad de la Alianza. Es por ello que se establece la importancia de que la Alianza mantenga su ventaja tecnológica frente a posibles competidores en el sector, así como estar alerta ante los avances chinos en materia de innovación.

Los expertos Félix Arteaga y Luis Simón, principales colaboradores del Real Instituto Elcano, han elaborado un análisis en el que presentan el nuevo Concepto Estratégico de Madrid, donde han destacado la necesidad de utilizar “un lenguaje de diplomacia pública” para poder explicar las razones y las consecuencias de la vuelta a una estrategia centrada en la disuasión y la contención.  

Según los expertos, en los últimos años, se ha puesto como objetivo principal la gestión de crisis dejando de lado estos factores; sin embargo, con la invasión de Crimea en 2014 se tuvo que volver a este tipo de políticas para poder frenar la caída del gasto militar y comprometerse a invertir el 2% del PIB para 2024.

Aunque el reparto de la cara de la organización no suponga un riesgo para su existencia, sí que perturba la convivencia y es un tema que se debería debatir en el nuevo Concepto Estratégico. Los analistas consideran que es esencial que se plantee la ampliación de los indicadores para medir la contribución de los socios, así como introducir mecanismos que ayuden a compensar la contribución a las actividades de disuasión y defensa.

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Los investigadores también destacan cómo una “métrica” más equilibrada también beneficiaría a España y aun, según estos, no se reconoce el esfuerzo que el país (u otros países del sur) realizan por encima de sus posibilidades en diferentes apartados de contribución.

Priorizar la disuasión, clave del nuevo Concepto Estratégico

En el análisis los expertos exponen las tres funciones principales que desarrolla la OTAN: la defensa colectiva, la gestión de crisis y la seguridad cooperativa sin distinción. Ante el fracaso de las misiones internacionales como el caso de Afganistán o Libia, se ha desacreditado la función de gestión de crisis ante despliegues de tropas en el terreno. Por ello, para Félix Arteaga y Luis Simón, el Concepto Estratégico de Madrid debe priorizar la disuasión ante la amenaza rusa mientras deja un poco de lado las funciones de gestión de crisis y la seguridad cooperativa.

Los expertos han destacado también la necesidad de añadir una nueva función ante el aumento de instrumentos militares y no militares de agresión: la resiliencia. La capacidad de resistencia y recuperación ante las diversas crisis a las que se va a enfrentar la organización, un complemento a la disuasión que consideran necesario para cuando las amenazas son dirigidas hacia objetivos civiles y afectan al funcionamiento de la sociedad, así como servicios públicos e infraestructuras críticas.

“Para hacer frente a las amenazas y nuevos riesgos no basta con el poder militar, sino que hay que reforzar la capacidad de resistencia y recuperación de las sociedades (resiliencia) y contar con la colaboración de nuevos actores e instrumentos”, aseguran en su artículo.

Con ello animan al establecimiento de mecanismos más allá de los militares para poder hacer frente a las nuevas amenazas, “donde no solo hablamos de conflictos convencionales, sino que hay que combatir guerras asimétricas e híbridas”. “No basta ya con una respuesta de las fuerzas armadas, sino que hace falta también la respuesta de los decisores políticos y de las sociedades”, concluyen.

Si el Concepto Estratégico de Lisboa de 2010 se definió en un contexto geopolítico “relajado” este nuevo Concepto Estratégico se presentará mucho más elaborado y en él se tendrán en cuenta más factores relacionados con los riesgos para la supervivencia de la organización.

En este sentido, el auge de China se establece por primera vez y se destaca a China como una amenaza “real” para Occidente. Este punto seguramente será uno de los principales a tratar en la Cumbre de Madrid. Además, parece que en este nuevo Concepto Estratégico se tendrán más en cuenta la volatilidad del panorama internacional y la constante evolución de las amenazas.

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Con unos marcos establecidos que abarquen todas las posibles variables a las que la OTAN se podría enfrentar en el futuro y que, además, se tengan en cuenta los errores cometidos desde 1949, se facilitará que las medidas implantadas y la definición de este nuevo Concepto Estratégico pueda adaptarse a cualquier situación.

Según los expertos, al tener en cuenta muchos más factores que el empleo de tropas militares, las misiones se adaptarán mejor a cada situación de forma más efectiva: algo fundamental para conseguir los objetivos estratégicos de la OTAN que se marcarán en el Concepto Estratégico de Madrid 2022.

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Paula Gómez Moñiz

Estudiante de Relaciones Internacionales interesada en Geopolítica y Derechos Humanos. Actualmente realizando prácticas como Analista Internacional en LISA News.

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