Como la guerra tiene cada vez más un componente tecnológico, los Estados Unidos han respondido restringiendo la exportación de semiconductores y otras tecnologías de doble uso a China. En este artículo te explicamos cómo Washington plantea contrarrestar la influencia de Pekín y cómo estos planes impactarán en la economía estadounidense.
Sirviéndose de su posición técnicamente ventajosa y continuando la tónica de guerra comercial y científica que ya proponía la Administración Trump, bajo la actualidad presidencia estadounidense de Joe Biden, el país norteamericano ha emprendido acciones más directas con las que frenar el temido avance de China.
Si bien el objetivo más explícito de la Administración Biden parece ser el de denegar al gigante asiático el acceso a alta tecnología, las legislaciones previamente aprobadas con apoyo bipartidista por el Congreso y Senado delatan asimismo la intención medio y largoplacista de reestructurar la cadena de suministros global de semiconductores para que dependa menos de China.
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Esto no debería sorprender notándose, por ejemplo, el célebre shock de oferta que acaeció entre 2020 y 2021 y la general actitud problemática de la República Popular China respecto a sus vecinos (especialmente Taiwán, foco oficialmente amenazado en múltiples ocasiones debido a la doctrina de la China única). Buscando, por lo tanto, una finalidad de contención, se pueden dividir los objetivos estratégicos de Estados Unidos frente a China en tres:
- Limitar acceso a chips de memoria —NAND y DRAM— y de lógica —GPUs y CPUs— con aplicaciones militares y científicas.
- Limitar la capacidad de manufactura de semiconductores avanzados.
- Fomentar una industria competitiva que le reste cuota de mercado global a China.
Para cumplir los dos primeros objetivos, el Departamento de Comercio, perteneciente a la rama ejecutiva, el 7 de octubre de 2022 hizo lo siguiente.
Citando el desarrollo de armas hipersónicas, armas de destrucción masiva para completar una tríada nuclear, sistemas de Inteligencia Artificial de monitorización poblacional y la vulneración de derechos humanos, la Oficina de Industria y Seguridad implementaría nuevos controles de exportación de material de manufactura, chips y “apoyo” a la Lista de Entidades.
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La Lista de Entidades contiene nombres de empresas, personas y gobiernos a los que está prohibido vender sin licencia; ya hay más de 600 entidades chinas en ella.
Por otro lado, la Oficina de Industria y Seguridad anunció que 31 instituciones universitarias y empresariales chinas serían añadidas a la Lista No Verificada. Esta última precede la inclusión en la Lista de Entidades si las instituciones nombradas no demuestran que no colaboran en actividades que amenazan la seguridad u objetivos de política exterior de Estados Unidos, en este caso los mencionados en el punto anterior.
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En términos efectivos, controlar la exportación de apoyo significa prohibir la colaboración de ciudadanos estadounidenses con empresas semiconductoras chinas, constriñendo sustancialmente el talento que como empleados vendrían a aportar. En la última década, China se habría dedicado a atraer con sueldos altos a ingenieros y ejecutivos con experiencia en el sector de los chips, muchos de ellos estadounidenses naturalizados de origen asiático que no desean perder el pasaporte americano y que ya han abandonado sus puestos de trabajo.
Igualmente, Estados Unidos ha intentado —está todavía por verse si con éxito o no— que otras naciones sigan su ejemplo estableciendo el mismo tipo de controles. En 2019, Países Bajos ya prohibió a ASML exportar uno de sus equipos más avanzados a China, y desde hace unos meses se está negociando la posibilidad de que tanto Japón como Países Bajos aumenten sus sanciones, aunque el gobierno holandés se haya mostrado crítico con el empleo de sanciones.
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Para cumplir el tercer objetivo, centrado en incrementar la competitividad doméstica de Estados Unidos, por primera vez se han puesto en marcha nuevas leyes que culminaron en la aprobación del llamado “CHIPS and Science Act” por parte del Congreso el 9 de agosto de 2022, un plan con un horizonte de diez años que comprende una financiación agregada de 280.000 millones de dólares, 52.700 de ellos autorizados para destinarse específicamente a la investigación y desarrollo de la industria de los semiconductores a la par que se establece un crédito tributario del 25% para los fabricantes.
De naturaleza ambiciosa, en la práctica el plan de los CHIPS supone subsidiar a la industria tecnológica y científica interna, una iteración más de un abanico de tácticas de guerra económica populares entre Estados, y una por la que en este terreno en particular Estados Unidos no se había decantado hasta la fecha.
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Otros bloques, como es natural, han adoptado o pretenden adoptar enfoques similares con sus respectivos subsidios, como la Ley Europea de Chips, propuesta a principios de este año por la Comisión Europea de Ursula Von der Leyen. China igualmente planea lanzar un nuevo paquete de incentivos estimado en 143.000 millones de dólares. ¿Cuáles pueden ser los efectos de todas estas medidas? ¿Pueden ser el proteccionismo vía subsidios y los controles positivos?
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Intervencionismo, proteccionismo económico y semiconductores
En lo que respecta al proteccionismo, el razonamiento económico por sí solo no sirve para determinar si aranceles o subsidios son positivos, negativos o si siquiera si sirven para cumplir el objetivo de propulsar a la industria doméstica. Entre otras cosas porque no existe tal cosa como un singular proteccionismo o razonamiento económico a seguir, sino varios que se interconectan.
Además, estos se estiman en diferentes grados de peso, aspectos que tocan desde el perfil educativo nacional, el sector a proteger, el comercio internacional o la política monetaria y fiscal adoptada por los respectivos bancos y gobiernos centrales.
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Modelos económicos de comercio estándar como el Heckscher Ohlin se sirven del concepto de ventaja comparativa para explicar que las naciones se especializan intercambiando aquello de lo que disponen en abundancia. Pese a que a un nivel local tenga que haber perdedores, ambas se ven luego neta y mutuamente beneficiadas al intercambiar más barato lo que producen mejor por lo que producen peor y que igualmente necesitan. Así, el libre comercio somete los precios a una presión deflacionaria a la par que facilita las dinámicas de intercambio, división del trabajo y especialización entre países.
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Por otro lado, están aquellos economistas, politólogos y profesionales de la seguridad que por motivaciones distintas opinan que el proteccionismo, la intervención y las barreras sirven tanto para defender la industria local como para ayudar a que esta florezca —nótese que estos dos conceptos no son lo mismo—.
En el caso de los semiconductores, sector de alto valor añadido crucial para la economía moderna y vector de ataques informáticos, subsidiar y proteger serían formas de dotar a la nación de un cierto grado de autonomía y prestigio geopolítico además de suponer una fuente de renta lucrativa. Sería así el proteccionismo estratégico un proteccionismo inteligente.
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Virando los recientes despliegues de medidas en contra del desarrollo del libre comercio, para determinar si Estados Unidos obra bien con el nuevo enfoque, deberíamos ver si otros países tienen éxito cuando alteran artificialmente los flujos de producción que de base se anticipan de ellos.
En un primer momento, la propia China tuvo que especializarse en la manufactura de bienes de poca intensidad capital. Siguiendo la cadena lógica de la producción eficiente de la ventaja comparativa, no debería haberse obcecado tan rápido en la adquisición de infraestructura y capital humano para semiconductores si el coste de hacerlo repercutió o repercutirá de forma negativa sobre otros aspectos de su industria y economía. Eso, en principio, prescribiría la teoría estándar.
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Mas la realidad fue que con sus propios programas de subsidio China y los Cuatro Tigres asiáticos consiguieron restarle cuota de mercado a países como Estados Unidos y Japón, que a principios del milenio mostraban en la industria una posición dominante; aunque todavía está por ver si China será capaz de igualar a Taiwán, Corea del Sur o Estados Unidos en su capacidad para producir semiconductores de alto rendimiento.
Por ahora, la China continental no posee fábricas capaces de producir semiconductores avanzados excluyendo las de SMIC, empresa que ha sido objetivo de acusaciones al supuestamente vulnerar la propiedad intelectual de TSMC y que todavía tiene que escalar sus niveles de producción con nuevas instalaciones.
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Debatible es, entonces, que el proteccionismo en materia de semiconductores sea factible o deseable desde la perspectiva económica. Un informe reciente de la industria por parte de Boston Consulting Group y la Semiconductor Industry Association identificó más de 50 cuellos de botella en los que una región geográfica percibía al menos el 65% de la cuota de mercado para sostener la producción de chips global.
Según algunos, incluidos los firmantes del informe, la cifra empujaría a ver con buenos ojos los intentos de diversificación en la cadena logística mediante proyectos como la Ley de los CHIPS; otros interpretarían que es la misma la que derrumba la noción de que se pueda conseguir un grado de autonomía verdadera en una industria compleja e interdependiente, no entreteniendo de ninguna manera la posibilidad imaginaria de alcanzar una tecno autarquía de total integración vertical. Si el pasado nos sirve como punto de referencia, la efectividad de medidas proteccionistas e intervencionistas aplicadas a los semiconductores parece ser mixta:
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1. Un working paper de Paul Krugman y Richard Baldwin del año 1986 concluyó que el proteccionismo de memoria DRAM en Japón vía financiación de investigación y un acuerdo tácito de priorizar la compra a firmas nacionales tuvo éxito en desarrollar la industria japonesa a cambio de mantener más alto su nivel de precios.
En décadas previas, a través del Ministerio de Comercio Internacional e Industria —MITI— Japón había establecido aranceles y negociado con IBM el acceso a licencias de su tecnología a cambio de abrir ligeramente su mercado de unidades centrales —mainframes—.
El gobierno trató privilegiadamente a las empresas nacionales, pero fomentó la competición doméstica y se negó a continuar financiando a aquellas que no presentaban mejoras sustanciales generación a generación. Los dos eventos sugerirían que el proteccionismo fue limitado, si bien países como Japón o Corea del Sur han sido conocidos por la presencia de fuertes barreras informales.
El éxito japonés fue en todo caso temporal, pues debido a la hermética cultura empresarial del keiretsu Japón no supo aprovechar la revolución del ordenador personal en los noventa y dos mil; es la razón por la que en materia de electrónica al país se le conoce por fabricar televisiones, consolas y componentes para coches en lugar de chips de memoria avanzada, mercado en el que debió claudicar ante el avance de Corea del Sur y finalmente con la compra de Elpida por parte de la americana Micron.
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2. El éxito de Corea del Sur, sobre todo en los ochenta y noventa con la irrupción de chaebols como Samsung, no se puede atribuir a la intervención gubernamental directa. Por su propia iniciativa las semiconductoras surcoreanas tomaron primero la arriesgada decisión de invertir talento y capital en el mercado de memoria DRAM y se negaron a colaborar entre ellas cuando después el Instituto de Investigación de Telecomunicaciones y Electrónica —ETRI— pretendió establecer programas de investigación conjunta.
Siguiendo un patrón que parece sistemático para los países asiáticos, los chaebols contrataron a ingenieros surcoreanos y japoneses con experiencia extranjera para dirigir y educar a otros ingenieros en sus programas de investigación privados. En segmentos conectados, los de la computación personal, placas base y periféricos, en los ochenta Corea del Sur estableció barreras de importación que no cumplieron su objetivo de fomentar la industria doméstica y acabaron encareciendo una tecnología de calidad inferior. Por contrapartida, el gobierno surcoreano había establecido un sistema de incentivos fiscales y préstamos que invitaba a la inversión en tecnología.
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3. Otro paper del año 1995, analizando aranceles y cuotas de importación en Brasil, determinó que la computación brasileña progresaba a un ritmo ligeramente inferior al mundial y que salía más cara que la media del mercado internacional. La computación brasileña no prosperó.
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4. Fábricas pure-play como UMC y TSMC en la pequeña isla de Taiwán surgieron de la colaboración directa con un gobierno que a consciencia se centró, probablemente más que ningún otro, en facilitar que instituciones de investigación públicas crearán empresas privadas que invirtieran en tecnologías semiconductoras. A menudo otorgando beneficios de retorno a la extraordinaria cantidad de ingenieros taiwaneses con experiencia en el mercado norteamericano e invitando abiertamente a la colaboración con empresas de Silicon Valley y la holandesa Philips.
5. La alemana Qimonda y la japonesa Elpida, en sus tiempos fabricantes importantes de memoria DRAM, entraron en quiebra hace poco más de una década pese a recibir ayuda y rescates gubernamentales. Los colapsos se vieron impulsados por una caída en el precio de la tecnología DRAM debido a un exceso de oferta en el mercado. Un escenario no del todo desconocido y tampoco descartable en el futuro si cada vez son más los Estados que se lanzan a una guerra de subsidios, dándose la posibilidad de que sobreinviertan en infraestructura o que el precio de los semiconductores se reduzca en exceso.
Cómo impactará la Ley de Semiconductores en la economía de Estados Unidos
A la vista de los ejemplos expuestos, resulta aparente que invocar la inconcreción de los términos “intervencionismo” y en especial el de “proteccionismo” no basta. Las tácticas y estrategias con las que los Estados distorsionan y discriminan en los mercados son variadas y parece que no se puede realizar un estudio comparativo estandarizado respecto a la cuestión.
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Por suerte, sí que surge un patrón claro en el que la educación, la inversión en investigación y desarrollo y los incentivos fiscales dispuestos para industrias de alto valor funcionan bien, cuando al mismo tiempo aranceles y cuotas de importación generan un impacto negativo al inflar precios y ralentizar la innovación. Lo anterior no debe llevarnos a interpretar que los incentivos sobre el I+D no pueden tener consecuencia negativa alguna.
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Nuevos créditos fiscales y transferencias implican un mayor desajuste de las cuentas nacionales al incrementar el déficit si no se recorta el gasto o se suben impuestos. Por otro lado, la tasa de retorno sobre el capital de un sector industrial, incluso en uno tan históricamente prometedor como el de los semiconductores, no debería considerarse constante a lo largo del tiempo.
Cabe mencionar a estos propósitos que Estados Unidos dispone de al menos cuatro factores que probablemente impacten positivamente las medidas del CHIPS Act. En primer lugar, aunque la demanda de semiconductores fluctúe con sus conocidos ciclos de mercado es previsible que la continua digitalización y robotización de la economía justifique la inversión en nueva infraestructura.
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En segundo lugar, Estados Unidos concentra un acervo de conocimiento científico y patentes suficiente como para asumir que cuenta con altas probabilidades de gestionar con efectividad los fondos asignados. En tercer lugar, en vez de centrarse en aranceles y firmas nacionales el CHIPS Act implementa unos créditos fiscales del 25% que en principio se ofrecerán también a empresas extranjeras, exceptuando las que estén en la sección 4872 del título 10 del Código de los Estados Unidos, que incluye a la República Popular de China.
La decisión de facilitar la inversión a empresas extranjeras es relevante, pues denota que Estados Unidos está dispuesto a estrechar su alianza con empresas como Samsung o TSMC y, por ende, con Corea del Sur y Taiwán. La Casa Blanca asimismo ha dejado clara su intención de buscar nuevas colaboraciones con Japón, cuyos detalles todavía no se han precisado.
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Tomando el incremento en el desajuste de las cuentas nacionales y el marco macroeconómico recesivo de alta deuda al que parece que nos dirigimos en esta década, empero, no se puede asegurar que las políticas del CHIPS Act vayan a beneficiar a las finanzas personales de la población general.
Tampoco es lo que políticos, geoestrategas y militares buscan con este tipo de medidas.
Editado por:
Soraya Aybar Laafou. Editora y analista especializada en África en LISA News. Politóloga y periodista interesada en los derechos humanos, la geopolítica y los procesos migratorios. Me apasionan las Relaciones Internacionales y observo con especial interés al continente africano. Soy directora de África Mundi, el primer medio de análisis sobre África en castellano.
