La nueva fase de ampliación de la Unión Europea define variables geopolíticas estratégicas que podrían calibrar el futuro de la propia organización. A mediados de 2024, Bruselas renovará el Parlamento Europeo y algunos candidatos a entrar en la Unión Europea como Turquía, Ucrania, Georgia o Moldavia podrían ver atrasada o revocada su candidatura de adhesión. En este artículo el analista y alumno del Máster Profesional de Analista de Inteligencia de LISA Institute, Roberto Mansilla explica cómo la guerra de Ucrania o el liderazgo del presidente de Turquía, Recep Tayyip Erdoğan están enredando los laberintos geopolíticos.
El pasado 9 de noviembre de 2023, la Comisión Europea aceptó iniciar las negociaciones de adhesión de nuevos miembros a la Unión Europea (UE), recomendando la apertura de las mismas con Ucrania y Moldavia, la concesión de país candidato para Georgia y la continuidad de negociaciones con Bosnia-Herzegovina. Esta decisión fue posteriormente confirmada por parte del Consejo Europeo el 14 de diciembre de 2023, a pesar del veto húngaro para abrir estas negociaciones específicamente en el caso de Ucrania.
Esta «luz verde» para la ampliación generó un inmediato clima de optimismo y satisfacción en Kiev en un momento sumamente complicado para la presidencia de Volodímir Zelenski. Estas dificultades se enfocan en el atascamiento del frente militar con Rusia, la sensación de desgaste occidental en su apoyo a Kiev y un clima político de incertidumbre interna y de división de opiniones sobre el curso de la guerra. Además de la convocatoria de elecciones presidenciales, sin fecha aún estipulada y con la posibilidad de ser retrasadas en el calendario hasta no se defina con certeza la situación en el campo de batalla.
La nueva fase de la ampliación europea define variables geopolíticas estratégicas que podrían calibrar el futuro mismo de la UE. A mediados de 2024, Bruselas renovará el Parlamento Europeo para un período de cinco años, lo cual establecerá posibles nuevos equilibrios políticos internos que influyan en el proceso de ampliación.
Pero no es solo Ucrania el foco de atención de esta ampliación. Aunque con cada vez menos intensidad, un aspirante histórico como Turquía sigue a la espera, aunque con cada vez menos expectativas reales de materialización. La rápida decisión europea por abrir canales de negociación con Kiev contrasta notoriamente con décadas de expectativas, altibajos y finalmente paralización de facto de ese proceso con Ankara.
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El siguiente análisis se centrará en tres aspectos principales:
- Ucrania y las negociaciones de admisión en un contexto de guerra con Rusia que ha propiciado la división territorial del país.
- El caso turco, eterno aspirante a ingresar en la UE y cuyas expectativas se ven ahora modificadas ante el anuncio de Bruselas de iniciar las negociaciones con Ucrania y otros países (Georgia y Moldavia).
- La ampliación ante el nuevo Parlamento Europeo 2024-2029. Se enfocará en el debate interno de la ampliación de la UE con el horizonte de las elecciones parlamentarias europeas previstas para julio de 2024, en particular ante el avance de partidos extremistas euroescépticos críticos con el proceso de ampliación.
Ucrania y la Unión Europea: ampliación en medio de la guerra y la división territorial
El anuncio del inicio de negociaciones de admisión con Ucrania es un hecho inédito para la UE. Nunca antes un país candidato a ingresar lo hizo en condiciones tan difíciles como es mantener un conflicto bélico con otro país, en este caso Rusia. Esta condición indica la posibilidad de que Bruselas maneje las expectativas de ingreso ucraniano en términos mucho más enfocados en imperativos geopolíticos y de seguridad, en especial ante la posibilidad de observar mayores tensiones directas con Moscú a medio plazo.
No obstante, la Ucrania que inicia estas negociaciones de admisión es un país en guerra y territorialmente fragmentado. La anunciada contraofensiva contra las posiciones rusas se ha estancado sin dar resultados satisfactorios para los intereses militares de Ucrania y de sus aliados occidentales (OTAN, Estados Unidos y la UE). Occidente ha comenzado a manifestar sus dudas a la hora de mantener la hasta ahora inobjetable asistencia militar y financiera a Ucrania, cuyas reservas militares, falta de efectivos y problemas de reclutamiento revelan sus debilidades ante el invasor ruso. Incluso desde Washington y Berlín se ha venido presionando a Kiev para dar curso la posibilidad de una negociación de paz con Rusia para poner fin a la guerra.
Si bien este avance en las negociaciones de admisión con la UE era una demanda frecuente de los gobiernos ucranianos más pro occidentales tras la «revolución del Maidán» de 2014, el contexto actual anteriormente explicado genera inquietud tanto en Kiev como en Bruselas. Con todo, el ministro de Asuntos Exteriores ucraniano, Dmytro Kuleba, reivindicó en noviembre de 2023 esta vocación europeísta al afirmar que «fue Ucrania quien sacó a la Unión Europea del coma de la ampliación».
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Es igualmente patente la dependencia ucraniana de la ayuda exterior, especialmente con respecto a la UE, ya no solo en el plano militar sino también en el económico y financiero. A ello deben sumarse las dificultades derivadas del esfuerzo bélico, en particular la realidad determinada por una partición territorial de facto y el encaje legal de esos territorios dentro de la Federación rusa (lo cual impide el voto de los ucranianos allí residentes bajo ocupación rusa); y el nuevo liderazgo que surgirá en Kiev en caso de celebrarse elecciones presidenciales. Es importante señalar que el mandato presidencial de Zelenski terminará el próximo 31 de marzo de 2024, con lo cual deberá convocar a elecciones. No obstante, la ley marcial que impera en el país prohíbe la celebración de comicios mientras esté en vigor, con lo cual deberá modificarse para poder ir a las urnas.
Es por ello que, en el marco de estas negociaciones y ante la posibilidad de un alto al fuego, Kiev y Bruselas deberán atender con mayor prioridad cómo manejar el estatus recientemente adquirido por las regiones de Donetsk, Lugansk, Mariúpol y Jersón, antes de la guerra pertenecientes a Ucrania. Estas regiones ahora están no solamente militarmente ocupadas, sino integradas vía consultas populares dentro de la Federación de Rusia, sin olvidar que esa división ya comenzó a materializarse con la anexión rusa de Crimea en 2014.
Deben igualmente observarse las expectativas de Moscú de ampliar sus ganancias territoriales en la medida en que el conflicto se prolongue y sea Rusia la que tome ahora la iniciativa pasando a la ofensiva en una guerra de desgaste que consolide los intereses geopolíticos del Kremlin. Paralelamente, las expectativas occidentales de eventual disolución del poder en Rusia ante posibles manifestaciones de malestar social por la guerra se han visto claramente truncadas.
Tanto Bruselas como Zelenski han sido explícitos en no aceptar estas anexiones rusas del este de Ucrania así como la ilegitimidad de esas consultas vía referéndum. Pero la realpolitik del conflicto ruso-ucraniano, en especial observando las dificultades de Kiev para recuperar territorio y expulsar al invasor ruso, están abriendo dudas y hasta cansancio en Occidente en cuanto a mantener inalterable esta ayuda a Ucrania.
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Este contexto podría generar un inesperado cambio de enfoque en Occidente que implique igualmente cambios en las expectativas de admisión en la UE: el de aceptar las negociaciones de admisión con una Ucrania política y territorialmente dividida. Por otro lado, Bruselas admitiría con estas negociaciones una ampliación sumamente onerosa orientado en la reconstrucción posbélica de Ucrania: se estima que un 17% del presupuesto comunitario sería invertido en ayudas a esta país. Toda vez las negociaciones de admisión implican adoptar un amplio paquete de reformas internas en Ucrania que, visto el contexto actual, podría también generar tensiones políticas internas.
Es precisamente en este plano político donde recientemente se han observado visibles divisiones internas dentro del entramado político y militar ucraniano. Aquí se identifican los recientes roces entre Zelenski, el general del Alto Mando Valery Zaluzhny, principal comandante de las fuerzas ucranianas en el frente, y el alcalde de Kiev, Vitaly Klitschko. Estas divisiones reflejan pulsos internos no solo en el apartado de las estrategias militares sino también sobre el futuro político del país y su capacidad para acometer las reformas pedidas por Bruselas.
En este sentido, Vitali Klitschko tomó partido en favor del general Zaluzhni lanzando una declaración intrigante: «algunas personas no quieren escuchar la verdad», en clara alusión al presidente ucraniano ante los fracasos de la contraofensiva militar y su negativa de dar curso a unas posibles negociaciones de paz con Rusia que, según revelan algunos informes, podrían estar realizándose en secreto entre Kiev y Moscú.
La posición de Klitschko podría interpretarse bajo la óptica de eventuales aspiraciones presidenciales, la misma revela igualmente que la posición interna de Zelenski se ve claramente debilitada, con peligro de fragmentar la imagen de unidad nacional (e incluso internacional) en torno a su figura. Dentro y fuera de Ucrania son cada vez mayores las críticas en su contra por su obcecada visión de creer en la «victoria final» y por algunas de sus actitudes denunciadas como «autoritarias» y de «exceso de poder».
La estrategia con Georgia y Moldavia
Además de Ucrania, la inclusión de Georgia y Moldavia en este paquete de ampliación de la UE supone una evidente estrategia de Bruselas para alejar definitivamente a esos países de la esfera de influencia rusa. Es de esperar que estas negociaciones puedan en algún momento ampliarse hacia Armenia, cuyas recientes relaciones con Moscú son tensas, especialmente tras la «ofensiva relámpago» azerí de octubre de 2023 en Nagorno Karabaj.
El caso georgiano es, a priori, levemente similar al ucraniano. El país también vivió una invasión militar rusa en agosto de 2008 que llevó a la secesión de dos regiones administrativas georgianas, Osetia del Sur y Abjasia, hoy en día Estados de facto únicamente reconocidos oficialmente por Rusia, Nicaragua, Venezuela y Nauru.
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Tbilisi nunca reconoció las secesiones anteriormente mencionadas considerando a Rusia como una fuerza invasora. Pero la presencia militar rusa en esas repúblicas y la dependencia energética georgiana de su vecino son factores que igualmente condicionan los equilibrios en las relaciones entre Tbilisi y Moscú. Ello le permite al Kremlin mantener vías de influencia dentro de la política georgiana a través de movimientos políticos afines (Alt-Info y Movimiento Conservador) que, al mismo tiempo, presionan en contra de las negociaciones con la UE.
No menos similar es el caso moldavo. Destaca aquí el caso de la República Pridnestroviana de Transnistria, otro Estado de facto que busca legitimar su soberanía con respecto a Chisinau y Kiev, pero que está dentro de la esfera de influencia rusa.
Desde su declaración de independencia de 1991, y si bien no la reconoce oficialmente, Moscú ha sido básicamente el principal garante de la «soberanía» de Transnistria: mantiene en su capital Tiráspol un consulado y un destacamento militar. Así, el Kremlin tendría vía Transnistria una herramienta estratégica de influencia geopolítica a la hora de presionar a Moldavia tanto en el marco de sus negociaciones de adhesión con la UE como dentro del contexto del conflicto ucraniano.
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Turquía: la eterna aspirante de la Unión Europea
La prontitud de Bruselas por acelerar las negociaciones de ingreso ucraniano contrasta con las dilatadas negociaciones que ha mantenido con un histórico aspirante, Turquía, y que se han visto prácticamente paralizadas desde 2018, con grises expectativas a corto plazo de posible reanudación.
No obstante, en los últimos meses volvió a generarse en Ankara cierto interés por «desempolvar» las negociaciones de admisión con la UE. Este interés probablemente estuvo motivado por la celebración del centenario de la proclamación de la República en octubre de 2023 y ante la volatilidad geopolítica y las incertidumbres causadas por las guerras en Ucrania y Gaza. La ocasión, por tanto, parecía propicia para un posible «reseteo» de las negociaciones turcas-europeas.
Miembro estratégico de la OTAN desde 1952, Ankara ha considerado durante décadas como prioridad de su política exterior la ampliación primero en el marco de la Comunidad Económica Europea (CEE) y posteriormente de la UE. En 1987, la Comisión Europea aprobó el inicio de negociaciones de admisión con el país euroasiático. En 1995, Turquía se convirtió en el único país no miembro de la UE en alcanzar una Unión Aduanera con Bruselas. En 1999, Ankara recibió el estatus de candidato para la admisión, pero hasta ahora esa ampliación no se ha materializado.
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La llegada al poder del islamista Recep Tayyip Erdogan en 2003 supuso una especie de «parteaguas» en este marco de negociación con la UE. Desde entonces las tensiones entre Ankara y Bruselas han sido frecuentes en aspectos clave como el estatus de Chipre (con la existencia de la República Turca del Norte de Chipre, un Estado de facto solamente reconocido por Turquía), el histórico conflicto con los kurdos, la situación de los derechos humanos, el autoritarismo creciente del régimen de Erdoğan, diferendos marítimos con Grecia y la crisis de refugiados sirios de 2015-16, entre otros.
La parálisis del proceso de admisión turca en la UE ha persuadido a Erdoğan a apostar por una política más autónoma a través de nuevos ejes geopolíticos cada vez más prioritarios. Algunos ejemplos son la cooperación dentro del mundo túrquico desde los Balcanes hasta el espacio euroasiático ex soviético; y, con sus intermitencias y no menores roces, las asociaciones estratégicas de Ankara con rivales occidentales como Rusia, China e Irán. Este último factor ha profundizado aún más las tensiones turco-europeas.
Un reciente informe sobre Turquía elaborado por el Parlamento Europeo atizó aún más las turbulentas aguas entre Bruselas y Ankara, en particular enfocando en las «deficiencias democráticas» del gobierno de Erdoğan, que obtuvo una nueva reelección en mayo pasado. La reacción del presidente turco fue airada presionando con «separarse» de los mecanismos de relación con la UE. Tras este informe, y a pesar de los aún vigentes acuerdos de cooperación turco-europeos, expertos en política exterior en Turquía especulan con la posibilidad de una ruptura prácticamente definitiva y un punto de no retorno en las negociaciones de admisión.
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La ampliación con un nuevo Parlamento en la Unión Europea entre 2024-2029
En julio de 2024 se realizarán elecciones al Parlamento Europeo. La posibilidad de que sendos bloques euroescépticos de extrema derecha logren aumentar considerablemente su representación parlamentaria en Bruselas supondrá un test político ineludible para las negociaciones de ampliación de la UE.
De observarse esta posibilidad entrarían con fuerza en el Parlamento europeo líderes de partidos de extrema derecha, xenófobos y antiinmigración como son los casos de Geer Wilders (reciente ganador de las elecciones generales holandesas) y que se sumarían a los liderazgos ultraderechistas ya existentes como el húngaro Viktor Orbán, la italiana Giorgia Meloni, el eslovaco Robert Fiso y la francesa Marine Le Pen, entre otros.
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Esta amalgama de partidos no están exactamente unificados en una sola plataforma parlamentaria. Existen dos bloques principales: Identidad y Democracia (ID) y Conservadores y Reformistas (ECR), ambos con altibajos en sus relaciones con el conservador Partido Popular Europeo (PPE). Pero la presencia de estas formaciones muy seguramente vetarán las expectativas de ingreso de países de mayoría musulmana (Bosnia y Herzegovina y Turquía) y podrían ralentizar las de otros países mucho más alejados del radio geográfico europeo (Georgia, Armenia). El factor identitario en clave étnica, nacional y cultural-religiosa es un eje central en el mensaje populista de estos partidos extremistas, atizando ante el electorado europeo la supuesta amenaza exterior, especialmente en el caso de la inmigración de origen musulmán.
Otro aspecto relevante tiene que ver con la posición que tendrán estos partidos en torno al ingreso ucraniano, muy determinado por la dinámica del conflicto con Rusia. En este tema tampoco existe consenso entre estos líderes: algunos de ellos han manifestado una posición más pro ucraniana (Meloni) mientras otros (Orban y Fiso) han sido más condescendientes o están mucho más conectados con Moscú. Como vimos anteriormente, Orban vetó el inicio de negociaciones de admisión con Ucrania, un hecho significativo teniendo en consideración que Hungría presidirá la UE en el segundo semestre de 2024, coincidiendo con las elecciones parlamentarias europeas.
Por otro lado, Europa alberga a unos 4,2 millones de refugiados ucranianos de la guerra, destacando su presencia en países clave con peso político dentro de la UE como Alemania y Polonia. Un factor a tener en cuenta a la hora de calibrar las respectivas agendas electorales de los políticos europeos ante los comicios parlamentarios europeos.
