Un informe ejecutivo realizado por el alumno del Curso de Experto en la Unión Europea de LISA Institute, Anxo Rodas, sobre los principales retos en seguridad para la Unión Europea.
Este informe ejecutivo tiene como objetivo servir de hoja de ruta para nutrir el debate estratégico de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) persiguiendo dos objetivos:
- Identificar los principales retos geopolíticos a los que se enfrenta la Unión Europea en el momento presente, que deberán constituir las prioridades estratégicas de la PESC en los próximos años.
- Elaborar una serie de recomendaciones o líneas de actuación para poder responder de manera adecuada a tales desafíos.
Para ello, se estructurará en dos partes: en la primera se introducirán las tendencias geopolíticas globales en la actualidad, prestando atención a las principales potencias mundiales; en la segunda, se presentarán los principales retos de seguridad que afectan a la UE en el presente.
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Tendencias geopolíticas generales en la Unión Europea
Las tendencias geopolíticas fundamentales en la actualidad están interrelacionadas siendo las siguientes:
- El avance hacia un mundo multipolar y más competitivo, debido a la crisis de la hegemonía estadounidense y el auge de otras potencias, especialmente China.
- La rivalidad económico-tecnológica entre Estados Unidos y China está provocando un giro de la economía mundial hacia un modelo de “capitalismo estratégico”, que abandona las premisas del libre mercado para encauzar la actividad económica en base a objetivos de carácter geopolítico.
- El proceso de desacoplamiento económico y tecnológico entre las dos mayores potencias que está revirtiendo el propio proceso globalizador.
- La pandemia de COVID-19 ha intensificado esta tendencia al generar un gran impacto económico favorable a las economías emergentes asiáticas y perjudicial para los países desarrollados occidentales en los que se están impulsando tendencias nacionalistas y proteccionistas.
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El rol de las grandes potencias
El declive de Estados Unidos y su nuevo rol internacional
Estados Unidos ha perdido capacidad de influencia desde finales de la Guerra Fría debido a diferentes causas entre las que se destacan la emergencia de nuevas potencias con capacidades suficientes para defender sus propias “agendas” y las propias dificultades nacionales, tanto económicas-financieras como en el contexto de crisis de legitimidad interna y externa.
Actualmente las principales prioridades de Estados Unidos son proteger las grandes rutas comerciales mundiales abiertas así como mantener las principales alianzas que sostienen su supremacía global garantizando la sostenibilidad del orden internacional liberal.
Para ello, mantiene una presencia continua en puntos geopolíticos clave como el Océano Índico, Extremo Oriente o Asia oriental a través de una red de bases navales que le aseguran una supremacía naval incontestable y un gran potencial ofensivo.
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Los intereses del complejo militar-industrial estadounidense, así como su coyuntura política interna (caracterizada por el desgaste tras la participación en conflictos externos no resueltos) será determinante en la consecución de estos objetivos.
Partiendo de una postura realista, se prevé que Estados Unidos modifique paulatinamente su papel en la política internacional manteniendo sus compromisos actuales pero asumiendo cada vez menos riesgos y compartiendo responsabilidades con sus socios.
De esta forma pasaría de ser un “árbitro mundial” a una especie de off-shore balancer o “compensador” con un liderazgo que genere menos “reticencias” en un contexto multipolar. Esto se traduciría políticamente en una conjunción de multilateralismo y realismo.
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Una China en auge y más asertiva
Desde la etapa de liderazgo de Den Xiao Ping, China ha adoptado una lógica de recuperación de su “centralidad” política. El gran gigante asiático lo ha conseguido por medio de la construcción de una red de alianzas e influencias estratégicas hacia los Estados del Sur Global y a través de un modelo económico de capitalismo de Estado comprometido con el libre comercio mundial y centrado en la expansión económica.
Una de las prioridades estratégicas fundamentales de China en la actualidad consiste en asegurar la no injerencia de otras potencias en su zona de influencia directa (Asia Oriental) asó como la vertebración e integración económica de su territorio y del conjunto del continente asiático.
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El objetivo es el de asegurar su propio desarrollo y el control de las principales rutas comerciales, sobre todo de los flujos de hidrocarburos. Debido a su gran consumo interno y su dependencia hacia la exportación de esos productos, eventuales presiones y bloqueos comerciales por parte de Estados Unidos (fundamentalmente en el Estrecho de Malaca) ponen en riesgo su posición geopolítica.
Ante esta coyuntura, China está desarrollando dos tipos de estrategias. Por un lado, mejorando la seguridad marítima del Mar de China oriental, vía el aumento de su poder naval y la expansión de su red de bases y puertos logísticos a lo largo del Índico.
Por el otro, impulsando una ruta alternativa ante un eventual conflicto marítimo, la “Nueva Ruta de la Seda”, que conectará por medio de inversores en infraestructuras y acuerdos comerciales el territorio chino con Asia central, Asia Menor y el Mediterráneo.
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La mayor presencia china en Asia Central así como sus pretensiones territoriales y presiones demográficas está provocando el enrarecimiento de sus relaciones con Rusia, con posibilidad de un cierto distanciamiento estratégico en el futuro.
Además en los últimos años China ha asumido una proyección verdaderamente global apoyada por una retórica política más asertiva ante la necesidad de penetrar en nuevos mercados, obtener fuentes de materias primas y seguir tejiendo alianzas y redes de influencia que fortalezcan su orientación estratégica. De ahí su cada vez mayor presencia económica en África y América Latina.
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Rusia, agresividad y recuperación del estatus perdido
La Federación Rusa actual es una potencia regional con aspiraciones geopolíticas sobre su entorno más próximo, principalmente Europa oriental y el Cáucaso, pero también los países de Asia Central.
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Su principal objetivo es recuperar la importancia internacional perdida tras la caída de la Unión Soviética. En los últimos años, ha desarrollado una actitud “revisionista” ante el escenario geopolítico europeo y la arquitectura de seguridad de la OTAN y la Unión Europea con una política agresiva hacia las antiguas relaciones con Occidente, así como una mayor incertidumbre en sus relaciones con China.
La estrategia geopolítica de Rusia es esencialmente defensiva y se basa fundamentalmente en detener el avance occidental hacia el Este de Europa (vehiculado a través de la OTAN la ampliación de la UE) que el Kremlin interpreta como una amenaza fundamental a su seguridad.
El control de países como Ucrania, Georgia, Moldavia o los países Bálticos no responde tanto a un objetivo expansionista como a una reconstrucción del buffer o “zona de amortiguamiento” (un cinturón de seguridad conformado por países neutrales o neutralizados) entre el espacio europeo y el ruso. Este es un proyecto geopolítico respaldado por la narrativa del Russkiy Mir (un “mundo ruso” unido por lazos históricos, culturales y étnicos) y de la humillación sufrida tras la caída de la Unión Soviética.
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Las aspiraciones de Rusia respecto a Asia Central se basan en la consolidación de una posición preponderante en la comercialización de hidrocarburos, pues esta región es vital como zona de extracción y como nodo central del tráfico de gas y petróleo desde Asia a Europa.
Las aspiraciones de China y Turquía respecto a estos países pueden socavar la influencia rusa en el territorio así como convertirla en un actor secundario en la exportación de gas a Europea creando rutas alternativas que puenteen su territorio.
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Finalmente otra de las prioridades rusas sería la lucha contra el terrorismo yihadista cercano a sus fronteras y la obtención de salidas al mar Mediterráneo. Es precisamente este contexto el que le ha impulsado a actuar de forma más proactiva en Oriente Medio, especialmente en la guerra de Siria.
La autonomía estratégica de la UE y los nuevos retos a su seguridad
La PESC y la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) de la Unión Europea pivotan en torno a una gran cuestión de cara a los próximos años: desarrollar una defensa europea común y autónoma.
La falta de cohesión en el seno de la Unión en este ámbito -debido a la heterogeneidad de agendas de política exterior, áreas de influencia y tradiciones de defensa de sus Estados Miembros- ha provocado que el proyecto de mayor autonomía estratégica se haya centrado en el desarrollo de mecanismos de “doble velocidad”.
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Esta es una opción más pragmática y viable, aunque menos ambiciosa y eficaz, que la construcción de estructuras decisorias y mecanismos presupuestarios comunes.
La coyuntura política de la UE en los últimos años abre ventanas de oportunidad para profundizar en la integración en materia de Seguridad y Defensa. Por una parte, el Brexit ha implicado la salida de una posición pro-atlantista que bloqueaba la mayoría de iniciativas de autonomía estratégica, liberando la toma de decisiones europea en este ámbito.
Por otro lado, la Presidencia de Trump y su mayor aislacionismo y exigencias hacia los socios europeos en la OTAN ha motivado el repunte de la agenda de la autonomía de la seguridad europea.
Aunque con el actual presidente, Joe Biden, las relaciones transatlánticas han vuelto a normalizarse, la crisis militar en Ucrania ha hecho que el desarrollo de capacidades europeas se haya vuelto imprescindible, incluso en el marco de un renovado acercamiento a Estados Unidos dentro de la OTAN.
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Más allá de su frontera oriental, la Unión Europea se enfrenta a otros desafíos de gran magnitud a su seguridad. La gran inestabilidad del mundo musulmán tras el fracaso de las Primaveras Árabes ha provocado que el flanco sur de la UE se haya convertido en otra de sus prioridades estratégicas.
Ante la amenaza de las migraciones masivas, la proliferación del radicalismo, los atentados terroristas y el crimen organizado. Especialmente relevante en este área geográfica es el Sahel, la región más inestable y conflictiva del mundo en la actualidad. El auge de China y su rivalidad económica y normativa son otro eje de preocupación estratégica.
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Principales retos y amenazas para la Unión Europea
El Sahel: retos y amenazas para la Unión Europea
El Sahel es una de las principales fuentes de inseguridad europea en la actualidad, debido a una multiplicidad de factores, que derivan en última instancia de problemas estructurales de subdesarrollo económico, social y territorial, y que pueden resumirse en tres retos:
- Las presiones demográficas debido al incesante crecimiento de su población, al éxodo rural, a los desplazamientos forzosos y a la llegada de refugiados.
- La vulnerabilidad de su economía, muy dependiente de las materias primas y de la agricultura, y de las fluctuaciones de los precios de dichos productos.
- La debilidad de sus Estados, incapaces de controlar el territorio o sus fronteras, con déficits institucionales, democráticos y militares, y, por consiguiente, con graves dificultades a la hora de garantizar la seguridad y el acceso a recursos y servicios básicos, que se traducen en desigualdad social, altas tasas de extrema pobreza, desafección política y crisis de legitimidad.
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De ahí derivan los principales retos a la seguridad de la región:
- El terrorismo.
- Los conflictos armados.
- El crimen organizado.
- Extrema vulnerabilidad hacia los desastres naturales y el cambio climático.
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En este contexto la respuesta que exige un desafío de estas características debe ser:
- Global: abarcando las raíces socioeconómicas y estructurales de los problemas de seguridad.
- Inclusiva: respecto a todos los sectores sociales, especialmente los más vulnerables.
- Regional y cooperativa: pues las amenazas a las que se ve sometida la región son transnacionales y transfronterizas.
La actuación de la Unión Europea debe partir de esta base, intentando apoyar a los países tanto en materia militar como en términos de formación, desarrollo institucional, promoción de la modernización económica, creación de infraestructuras y fomento de la cooperación regional.
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Más detalladamente, se proponen las siguientes líneas de acción:
- Seguir trabajando en colaboración con el grupo G-5 Sahel (formado por Mauritania, Malí, Burkina Faso, Níger y Chad) en materia de creación de una Fuerza Conjunta eficaz y de formación en materia de defensa y mando militar, fortaleciendo así la cooperación regional.
- Mejorar la eficacia y expandir el alcance geográfico de las misiones no ejecutivas. Estas misiones son aquellas en las que la Unión Europea apoya la actuación de las autoridades locales en distintos ámbitos, sin intervenir directamente, y en distintos ámbitos, como el desarrollo de capacidades o el asesoramiento militar y policial. Por ejemplo, las misiones EUTM Mali o la EUCAP Sahel Níger.
- Iniciar misiones de carácter ejecutivo y operaciones militares en territorio del Sahel. Estas misiones son aquellas en las que la UE actúa de forma directa sobre el terreno. Por ejemplo, se propone el desplegar progresivamente misiones EUFOR (despliegues militares terrestres de carácter temporal).
- Canalizar la gestión de la financiación de sus misiones y programas de ayuda al Sahel vía organizaciones regionales, de forma que escape a la corrupción presente en estos Estados.
- Trabajar en la eventual aplicación del mecanismo de la PESCO (Cooperación Estructurada Permanente) en el Sahel, permitiendo que los Estados Miembros más dispuestos y comprometidos con los problemas de seguridad del flanco sur coordinen y organicen de forma directa operaciones en la región, evitando las duplicidades e ineficiencias derivadas del trabajo de múltiples organizaciones internacionales en la región.
- Crear una Capacidad Militar de Planificación y Ejecución (MPCC) para el Sahel, es decir, un cuartel de operaciones exclusivamente dedicado a esta región, coordinado por los países de la PESCO en colaboración con los Estados de la región, lo que permitiría una mayor coordinación europea y un estrechamiento de las relaciones de la UE con los países africanos.
- Impulsar en la OTAN la agenda de seguridad del flanco sur, evitando la excesiva concentración de atención y esfuerzos en la frontera Oriental y en Rusia.
- Expandir y fortalecer los actuales programas de ayuda humanitaria y cooperación al desarrollo del Sahel, enfatizando la dimensión económica y a largo plazo centrada en aumentar la resiliencia de los Estados de la región y la sostenibilidad de sus economías y modelos de gobernanza.
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Rusia: retos y amenazas para la Unión Europea
La actitud revisionista rusa hacia la arquitectura de seguridad de la UE y de la OTAN, su agresividad hacia los países de Europa Oriental y su intervención reciente en Ucrania suponen una amenaza de primer orden para la UE. El propio Concepto Estratégico euroatlántico adoptado en la Cumbre de Madrid de 2022 define a Rusia como la amenaza más significativa y directa para la paz y la estabilidad de la Alianza.
Sin embargo, la UE debe plantearse seriamente cómo definir sus relaciones estratégicas respecto a él en el largo plazo; al fin y al cabo, Rusia es un vecino importante y su orientación estratégica sigue siendo eminentemente defensiva.
La división política europea entre los países más intransigentes hacia Rusia y aquellos que dependen de sus hidrocarburos no ayuda a alcanzar un consenso. Y aunque la crisis en Ucrania haya fomentado el acuerdo en relación a una mayor confrontación hacia Rusia, no parece que esta sea la mejor opción a largo plazo.
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Los motivos serían principalmente la necesidad de cooperación ante retos e intereses comunes (el yihadismo, el cambio climático), la dependencia energética europea, la grave amenaza que implica el arsenal nuclear ruso y su capacidad de desestabilización de las sociedades nacionales de la UE.
De esto se deriva la necesidad de apostar por dos enfoques:
- La negociación y la desescalada; teniendo en cuenta, además, que las limitaciones económicas y poblacionales rusas, así como su competición con China en la región de Asia Central, pueden actuar como incentivos para llegar a acuerdos con Europa.
- El desarrollo de capacidades militares para fortalecer el elemento de disuasión en el marco de la OTAN y adaptarse al modus operandi ruso, basado en la utilización de zonas grises y de la guerra híbrida.
Estrategia de zonas grises: Estrategia utilizada con la finalidad de no superar el umbral de declaración de conflicto armado, y provocar desgaste ante un enemigo más poderoso sin asumir los riesgos de un enfrentamiento convencional.
Estrategia de guerra híbrida: Estrategia multimodal que combina diferentes tipos de tácticas y tecnologías (medios miliares y no militares, distintos niveles de operación, tácticas convencionales e irregulares) para desarrollar intervenciones eficaces y difíciles de predecir y responder.
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Más concretamente, la estrategia de respuesta a la amenaza rusa debería seguir las siguientes directrices:
- Reducir la dependencia de los hidrocarburos rusos a través del desarrollo de rutas alternativas de comercialización de gas, anulando así el impacto de las sanciones rusas en materia energética y aumentando el margen de maniobra de la UE en sus relaciones con Rusia.
- Desarrollar una estrategia de prevención, basada en el fortalecimiento del elemento disuasorio, la creación y disponibilidad de Fuerzas de Reacción Rápida y la creación de cuarteles de operaciones en los Estados miembros más cercanos a Rusia.
- Implementar una estrategia anti-híbrida, que contemple la actuación en zonas grises, las amenazas de tipo cibernético y la comunicación estratégica para luchar contra la desinformación propagada por Rusia.
- Comprometerse con la programación estratégica de la OTAN, complementándola con el desarrollo de la autonomía estratégica europea; el riesgo militar directo ruso convierten a la OTAN y su estrategia de disuasión en la institución de referencia para gestionar y canalizar esfuerzos.
- Promover paralelamente soluciones diplomáticas y acuerdos en materia de desarme para evitar una escalada aún mayor del conflicto.
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China: retos y amenazas para la Unión Europea
China supone un dilema estratégico para la Unión Europea. Por un lado, es un gran rival estratégico; el gran auge económico y comercial chino desafía la competitividad europea a nivel mundial y pone en riesgo la soberanía económica de sus Estados miembros (debido a su política de expansión económica, cuyas inversiones en infraestructuras e industrias estratégicas están comenzando a dirigirse a la UE). A esto hay que sumarle su impugnación del orden liberal occidental y su posible impacto sobre la arquitectura de seguridad euroatlántica, en tres dimensiones:
- Su desarrollo progresivo de capacidades militares globales (misiles de alcance intercontinental, medios en el ciberespacio y el espacio exterior), dirigidas fundamentalmente contra la OTAN.
- Su adquisición de infraestructuras físicas y digitales en el entorno occidental, que pueden afectar a la interoperabilidad de la OTAN, consiguiendo una gran ventaja en eventuales conflictos y minando la capacidad disuasoria de la Alianza.
- Los ejercicios militares conjuntos y las transferencias de armas de China con Rusia, que contribuyen a reforzar las capacidades rusas en un momento de gran tensión geopolítica con la UE y la OTAN.
Por otro lado, es el principal socio comercial de la Unión Europea. Las relaciones comerciales y los negocios interesan a ambas partes, que han realizado esfuerzos desde el comienzo de sus relaciones para profundizar en la cooperación bilateral.
Para la UE unas buenas relaciones con China son esenciales, debido a la importancia de su mercado a nivel global. Sin embargo, las relaciones bilaterales siguen sin ser equilibradas, como demuestra el último Acuerdo Integral de Inversión UE-China, concluido en 2021.
Este acuerdo ha suscitado numerosas críticas por no incorporar apenas elementos de condicionalidad ni concesiones chinas en asuntos políticos esenciales para la UE (como los derechos humanos, la democratización, la liberalización económica o el compromiso chino con cuestiones globales) y por no haber convenido previamente una posición común con Washington hacia China.
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Debido en gran parte a las dificultades de la UE por definir de manera consensuada sus relaciones hacia China. Estas deben sustentarse en un diálogo tanto constructivo como crítico, y basarse en dos principios:
- En la afirmación de los valores europeos del Estado de derecho, la libertad, la democracia y los derechos humanos, evitando que China imponga su agenda pragmática de cooperación meramente económica.
- En la no neutralidad europea respecto a la competición estratégica sino-estadounidense, y en el diálogo y el consenso con Washington.
La firmeza hacia China debe acompañarse de mayor cooperación; el aumento de sus tensiones con Occidente podría provocar un completo desacoplamiento en dos bloques geopolíticos confrontados, que sería favorable para ella -dada su capacidad de sostener un conflicto a largo plazo- y perjudicial para los Estados europeos.
Para ello, la Unión Europea debe acompañar a Estados Unidos en su enfoque estratégico de coexistencia competitiva con China, y buscar una mayor cohesión interna. Esta estrategia podría estructurarse en las siguientes orientaciones:
- Construir un consenso político a nivel comunitario en relación a China, evitando que los intereses nacionales divergentes comprometan la posición geopolítica del conjunto de la Unión Europea.
- Traspasar el liderazgo del Consejo de la UE en las relaciones bilaterales con China al nivel comunitario, a través del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), logrando adoptar una perspectiva más europea y un planteamiento político integral hacia la región de Asia-Pacífico.
- Monitorear las inversiones chinas en Europa y responder a sus implicaciones securitarias, apuntalando la soberanía económica de los Estados europeos y la interoperabilidad y la capacidad de despliegue de la OTAN.
- Monitorear las maniobras militares conjuntas entre China y Rusia en el entorno Europeo, e introducir condicionalidades en las relaciones con China para incentivar un distanciamiento estratégico con Moscú.
- Apostar por políticas que apuntalen la competitividad económica europea en sectores estratégicos, como la digitalización de la economía, los semiconductores, la inteligencia artificial y las redes de comunicación 5G. Adoptar un enfoque económico que entienda la tecnología como un factor estratégico en términos de competitividad y soberanía respecto a China.
- Impulsar la integración responsable de China en la comunidad internacional, promoviendo agendas de cooperación conjuntas ante retos e intereses comunes, como el cambio climático, la salud global, la gobernanza energética o la cooperación al desarrollo.
Este texto ha sido realizado en el contexto del Curso de Experto en la Unión Europea de LISA Institute. En él se realiza como trabajo práctico un informe ejecutivo que posteriormente analiza y corrige el Profesor Alfonso Casasola. El objetivo es que el alumno se convierta en un analista que trabaja para un Ministerio de Asuntos Exteriores de la Unión Europea.
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